被稱為反腐“成功戰(zhàn)略”的預(yù)防腐敗，在地方掛牌后將進(jìn)入縱深推進(jìn)階段。目前我國(guó)預(yù)防腐敗工作開(kāi)展可能存在哪些體制機(jī)制問(wèn)題，如何確保預(yù)防腐敗工作取得實(shí)效？半月談?dòng)浾邔ｎ}采訪了清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任、中國(guó)監(jiān)察學(xué)會(huì)常務(wù)理事任建明。

　　半月談?dòng)浾撸涸O(shè)置專門的預(yù)防腐敗局對(duì)我國(guó)反腐工作能夠帶來(lái)哪些促進(jìn)？

　　任建明：從各國(guó)反腐敗實(shí)踐特別是反腐敗成功的實(shí)踐來(lái)看，反腐敗工作主要包括三大專業(yè)工作，即懲治、預(yù)防和教育。懲治就是對(duì)于已經(jīng)發(fā)生了的腐敗犯罪行為進(jìn)行調(diào)查、起訴和懲處。預(yù)防是著眼于未來(lái)，主要是通過(guò)制度、體制改革或業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新，減少腐敗機(jī)會(huì)，弱化腐敗動(dòng)機(jī)，從而使腐敗不能或不會(huì)發(fā)生，至少是顯著地減少腐敗發(fā)生的可能性。教育是通過(guò)教育、培訓(xùn)等各種方式，讓人們充分認(rèn)知腐敗的危害以及廉潔的重要性，提高廉潔意識(shí)。懲治、預(yù)防和教育工作的功能不同，比較形象但不完全準(zhǔn)確的比喻就是分別使人不敢、不能和不想腐敗。這三項(xiàng)反腐敗工作相互支撐，缺一不可。在三項(xiàng)反腐敗工作中，預(yù)防也被稱之為反腐敗成功戰(zhàn)略。相對(duì)而言，懲治只是使人不敢腐敗，并沒(méi)有消除腐敗產(chǎn)生的深層原因；教育的目標(biāo)雖定位于使人不想腐敗，但終究是軟約束，依賴于被教育者的自律。

　　設(shè)置專門的預(yù)防腐敗局是落實(shí)反腐敗預(yù)防工作的組織保證，當(dāng)然很重要。但是，預(yù)防工作能否落到實(shí)處，真正達(dá)到預(yù)防的目的，光成立機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這個(gè)機(jī)構(gòu)是否具有足夠的權(quán)威，是否具有足夠的專業(yè)人力資源，體制上是否順當(dāng)?shù)鹊�，都是很關(guān)鍵的問(wèn)題。

　　半月談?dòng)浾撸耗壳拔覈?guó)反腐敗工作是否存在某種體制機(jī)制問(wèn)題？

　　任建明：我國(guó)的反腐敗體制，主要是指反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作，存在著不少問(wèn)題。主要的問(wèn)題是“條塊分割”——橫向上有多個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)，隸屬于黨、政、司法等不同的系統(tǒng)；縱向上劃分為多個(gè)層級(jí)，分別隸屬于各級(jí)政府，從而使反腐敗的權(quán)威和人力資源都過(guò)度地分散，難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)或者所謂的合力作用。

　　如何來(lái)改變這個(gè)存在問(wèn)題的體制？簡(jiǎn)單地說(shuō)就是從橫向和縱向兩個(gè)維度上徹底整合反腐敗機(jī)構(gòu)。具體地說(shuō)，橫向上整合，類似于1993年紀(jì)檢和監(jiān)察的合署辦公，但要更徹底，不是合署，就應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)機(jī)構(gòu)；縱向上實(shí)現(xiàn)徹底的垂直，垂直化改革之后，可以設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，但最好不是和現(xiàn)有的地方政府一一對(duì)應(yīng)，而是分片設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，越往基層，片要越大。

　　從預(yù)防工作來(lái)看，新成立的預(yù)防腐敗局承擔(dān)預(yù)防工作，而檢察院已經(jīng)設(shè)立近10年的預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)也承擔(dān)預(yù)防工作。從甘肅省開(kāi)始，能不能把這兩個(gè)機(jī)構(gòu)整合起來(lái)，至少是以某種方式加強(qiáng)它們之間的合作，人力統(tǒng)一調(diào)配和使用？我的看法是，省級(jí)的預(yù)防局還勉強(qiáng)可以設(shè)立，但省以下就千萬(wàn)別再設(shè)了。我國(guó)檢察院系統(tǒng)從事預(yù)防工作的專職檢察官在全國(guó)有4000多人，這是一支很大的隊(duì)伍。但分散到全國(guó)，一撒胡椒面，就顯得很少了，很難形成專業(yè)的預(yù)防隊(duì)伍。而國(guó)家預(yù)防腐敗局只有30個(gè)編制，部、局、處等各級(jí)干部要占用不少編制，容納專業(yè)人力資源的空間很有限。但是，如果能把全國(guó)的預(yù)防人力資源整合起來(lái)，絕對(duì)能滿足現(xiàn)實(shí)需要。這就是為什么要改革反腐敗體制的簡(jiǎn)單道理。

　　半月談?dòng)浾撸簭囊呀?jīng)公開(kāi)的信息看，預(yù)防腐敗局的功能同紀(jì)檢系統(tǒng)、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的宣教部門在宣傳教育上有重合之處，是否會(huì)造成職能重疊？如何整合發(fā)揮更大效用？

　　任建明：這可能只是組建預(yù)防腐敗局機(jī)構(gòu)過(guò)程中的一個(gè)表象。根據(jù)前面的介紹，預(yù)防和宣教（反腐敗教育工作）完全是兩類工作。兩類工作都各有自己的很強(qiáng)的專業(yè)要求。比如，香港廉政公署的防止貪污處（The Corruption Prevention Department）是從事腐敗預(yù)防工作的專門機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)現(xiàn)在大約有50人，主要是管理專家、建筑師、律師、工程師、會(huì)計(jì)師、系統(tǒng)分析專家、計(jì)算機(jī)專家等等。由于他們是不同領(lǐng)域的專家，才可能知道各自領(lǐng)域中腐敗的制度、體制原因到底在哪里，如何去預(yù)防。

　　半月談?dòng)浾撸盒麄�、教育多被認(rèn)為是“虛事”。預(yù)防腐敗局如何虛事實(shí)做，您有什么樣的建議？對(duì)于務(wù)虛的評(píng)價(jià)同樣比較難，對(duì)于預(yù)防腐敗局的工作，確定何種評(píng)價(jià)機(jī)制比較合理？

　　任建明：宣傳、教育并不是“虛事”，預(yù)防腐敗就更是硬而實(shí)的工作了。針對(duì)上述談到的預(yù)防工作的功能定位，預(yù)防工作的成效大小主要就是要看到底在多大程度上減少了腐敗。以干部選拔任用和工程建設(shè)兩個(gè)領(lǐng)域?yàn)槔�，預(yù)防了幾年之后，假如這兩個(gè)領(lǐng)域仍然是腐敗案件高發(fā)領(lǐng)域，就可以說(shuō)明在這兩個(gè)領(lǐng)域的預(yù)防是沒(méi)有成效的，或者是失敗的；反之，就是很有成效的，是成功的。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，預(yù)防腐敗工作本身是很硬的工作，當(dāng)然一定要評(píng)估。沒(méi)有評(píng)估，任何工作都做不好。

　　半月談?dòng)浾撸阂环N悲觀的觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)今部分地區(qū)群體性職務(wù)犯罪等現(xiàn)象高發(fā)，腐敗已成風(fēng)氣。在這種情況下，成立預(yù)防腐敗局，對(duì)此難以有明顯改觀。您怎么看？

　　任建明：我承認(rèn)，至少是在一些地方或部門，腐敗是日益嚴(yán)重了，已經(jīng)發(fā)展到群體性或系統(tǒng)性的程度。照理說(shuō)，如果懲治有效，可以在一定程度上遏制或控制腐敗的蔓延。預(yù)防工作也可能遇到和懲治工作完全相似的情況。因此，寄希望于成立一個(gè)具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)就能徹底改變狀況，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。

　　我并不是要為成立預(yù)防腐敗局辯護(hù)，我的真實(shí)意思是說(shuō)：如果解決不了深層次的問(wèn)題，預(yù)防機(jī)構(gòu)寧可不要設(shè)立。因?yàn)榻Y(jié)局可能是比較清楚的：沒(méi)有多大效果。既然沒(méi)有什么效果，又何必去浪費(fèi)人力和財(cái)政資源呢？

　　當(dāng)然，我也不贊成完全悲觀、無(wú)所作為的態(tài)度。正確的態(tài)度是找到我國(guó)腐敗難以得到有效治理的深層原因，再?gòu)纳顚釉�因上下手。這一深層原因，據(jù)我個(gè)人的長(zhǎng)時(shí)間觀察，就是“反腐敗生產(chǎn)力”一直受到嚴(yán)重束縛。除了增設(shè)機(jī)構(gòu)和人員以增加“反腐敗生產(chǎn)力”，要尋求制度上的改革和創(chuàng)新來(lái)解放“反腐敗生產(chǎn)力”。怎么改革，上面談到的從橫向和縱向兩個(gè)維度整合反腐敗機(jī)構(gòu)，就是一項(xiàng)重要的體制改革工作。當(dāng)然，通過(guò)深化改革“權(quán)力過(guò)分集中”的體制，不斷增加反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性也是一項(xiàng)重要的體制改革工作。