10年前起草時(shí)曾遭誤解此次審議意在“激活” 

　　8月24日，被譽(yù)為中國(guó)行政立法“三部曲”之一的行政強(qiáng)制法草案接受全國(guó)人大常委會(huì)第三次審議。

　　“行政強(qiáng)制”，與廣大民眾息息相關(guān)。城管執(zhí)法、工商執(zhí)法、稅務(wù)執(zhí)法、征地、拆遷、公安盤問(wèn)、海關(guān)檢查、傳染病防治檢查等等，都讓普通人對(duì)“行政強(qiáng)制”有著或深或淺的認(rèn)識(shí)。

　　因此，行政強(qiáng)制法草案的第三次審議毫無(wú)懸念地贏得了“萬(wàn)眾矚目”的效果。

　　“這次審議，可能會(huì)拿出一份更清晰的草案，然后會(huì)向社會(huì)公布，征求各方面的意見(jiàn)�！毙姓�法權(quán)威學(xué)者向記者作出了如此預(yù)測(cè)。

　　在此之前，行政強(qiáng)制法草案曾于2005年12月和2007年10月兩次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。這部法律到底有何神秘之處？本報(bào)記者采訪了行政法學(xué)界4位專家，聽(tīng)他們講述了這部法律草案的“前世今生”。

　　“不要誤讀”

　　“行政強(qiáng)制法”不是要“擴(kuò)權(quán)”，而是要“規(guī)范和限制”權(quán)力。就像開(kāi)渠引水一樣，要讓水平靜地流淌，必須給它渠道，否則它就會(huì)亂流。

　　所謂“三部曲”，指的是行政處罰法、行政許可法和行政強(qiáng)制法。行政處罰法解決的是“亂處罰”，行政許可法解決的是“亂審批”，兩部單行法對(duì)規(guī)范政府權(quán)力都起到了重要作用。而相比于這兩部法律，“行政強(qiáng)制法”的制定并不那么順利。

　　據(jù)專家介紹，“行政強(qiáng)制法”早在1999年前后就進(jìn)入了立法者的視野。當(dāng)年3月，這部法律的起草工作開(kāi)始。

　　然而，“行政強(qiáng)制法”在最初的起草階段，就遭遇了被人誤解的命運(yùn)。有人認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力夠大了，為什么還要立一個(gè)行政強(qiáng)制法去加強(qiáng)他們的權(quán)力呢？

　　“這是一種誤讀，行政強(qiáng)制法不是要增強(qiáng)、擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制權(quán)力，而是要規(guī)范和限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。”中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)，這部法律是通過(guò)設(shè)定法定程序?qū)π姓�機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制行為時(shí)進(jìn)行管制，最終達(dá)到對(duì)行政強(qiáng)制相對(duì)人保護(hù)的目的。

　　李萍從云南坐飛機(jī)回北京，在首都機(jī)場(chǎng)過(guò)海關(guān)時(shí)，由于其行李存在可疑物品，李萍被海關(guān)人員留在機(jī)場(chǎng)，繼續(xù)接受檢查。馬懷德解釋說(shuō)，在這個(gè)例子中，海關(guān)對(duì)李萍采取的是限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，“行政強(qiáng)制法”對(duì)海關(guān)的管制表現(xiàn)在：這種強(qiáng)制措施只有海關(guān)有權(quán)使用，海關(guān)不得授權(quán)其他組織進(jìn)行；海關(guān)如果沒(méi)有查出李萍走私物品，必須在24小時(shí)之內(nèi)放人；海關(guān)扣押李萍時(shí)，必須要有足夠的證據(jù)、事實(shí)，必須按法定的權(quán)限和程序進(jìn)行；海關(guān)的行為必須遵循合理性原則、比例原則等。

　　“總之，‘行政強(qiáng)制法’就是要給行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制設(shè)定很多框框，要求行政機(jī)關(guān)在采取行政強(qiáng)制行為時(shí)必須明確，在原則上把握什么，程序上如何控制，最后有效的救濟(jì)制度是什么。就像開(kāi)渠引水一樣，要讓水平靜地流淌，必須給它渠道，否則它就會(huì)亂流�！瘪R懷德說(shuō)。

　　為何斟酌

　　如何在規(guī)范行政權(quán)力和保護(hù)公民合法權(quán)益之間尋求最佳平衡點(diǎn)，是這部法律反復(fù)斟酌的最主要原因

　　“這部法律之所以4年都還沒(méi)有通過(guò)，是因?yàn)樾姓��?qiáng)制權(quán)是行政權(quán)力中最嚴(yán)厲的一種行政手段。理論界、實(shí)務(wù)界、一線執(zhí)法人員及法院，對(duì)圍繞該手段產(chǎn)生的一系列問(wèn)題在認(rèn)識(shí)上有分歧，國(guó)家也希望慎用行政強(qiáng)制行為，以免對(duì)老百姓造成危害�！敝袊�(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)。

　　應(yīng)松年參與了草案從起草到兩次審議的全過(guò)程。他連續(xù)擔(dān)任兩屆全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員，另一個(gè)鮮為人知的重要身份是“行政立法研究組”副組長(zhǎng)。

　　應(yīng)松年說(shuō)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制行為必須要有執(zhí)行力，才能使行政職能順利推進(jìn)。強(qiáng)制執(zhí)行需要國(guó)家賦予的強(qiáng)制力對(duì)付不履行義務(wù)的公民或法人，如果使用不當(dāng)對(duì)行政相對(duì)人的傷害就會(huì)很大，所以要謹(jǐn)慎使用，正是由于這個(gè)原因，國(guó)家要制定“行政強(qiáng)制法”�！吧鐣�(huì)實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)有亂用、濫用行政強(qiáng)制的現(xiàn)象，也有軟弱不能的情況，制定這個(gè)法就是要解決這種‘亂、濫、軟’的問(wèn)題�！�

　　在全國(guó)人大常委會(huì)的一次法制講座上，應(yīng)松年直言不諱地點(diǎn)出了行政強(qiáng)制存在的六大問(wèn)題：

　　第一，設(shè)定權(quán)不明確。應(yīng)松年認(rèn)為，從目前情況看，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章規(guī)定的行政強(qiáng)制的數(shù)量不少。而且，有些規(guī)范性文件也有規(guī)定行政強(qiáng)制的，無(wú)法統(tǒng)計(jì)。以法治國(guó)家的行政強(qiáng)制法律體系而言，不同層次的規(guī)范作出這樣眾多的規(guī)定，有些下位法的規(guī)定甚至直接與上位法沖突，這是應(yīng)該引起特別關(guān)注的，這也是迫切需要制定一部統(tǒng)一的行政強(qiáng)制法的重要原因之一。

　　第二，行政強(qiáng)制的種類與方式繁多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1950年至1999年現(xiàn)行有效的10369件法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中，規(guī)定了3263種行政強(qiáng)制的種類和方式。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，30余部法律規(guī)定的行政強(qiáng)制就有近百種。這些名目繁多的行政強(qiáng)制方式，大都沒(méi)有明確界定，這就必然給實(shí)施帶來(lái)許多隨意性和混亂。

　　第三，執(zhí)行難。執(zhí)行難不僅在法院執(zhí)行中存在，在行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行中也存在。

　　第四，缺少程序規(guī)范。屬于行政機(jī)關(guān)自己強(qiáng)制的，基本上由各部門自行規(guī)定，有些連最基本的程序規(guī)定都沒(méi)有；屬于申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，長(zhǎng)期存在著“是實(shí)質(zhì)審還是形式審”的爭(zhēng)論，由此也影響了執(zhí)行的力度和效率。

　　第五，裁執(zhí)不分。決定者就是執(zhí)行者，尤其是金錢給付的執(zhí)行，由此產(chǎn)生各種弊病。

　　第六，執(zhí)行中主體混亂。各種名目的執(zhí)行隊(duì)伍，既無(wú)法定行政強(qiáng)制權(quán)，又無(wú)法律授權(quán)，卻可以實(shí)施行政強(qiáng)制，由此而常常激化矛盾。

　　有學(xué)者指出，如何在規(guī)范行政權(quán)力和保護(hù)公民合法權(quán)益之間尋求最佳平衡點(diǎn)，是這部法律反復(fù)斟酌的最主要原因。

　　立法難點(diǎn)

　　焦點(diǎn)問(wèn)題是：行政強(qiáng)制權(quán)應(yīng)該由誰(shuí)設(shè)定？行政強(qiáng)制權(quán)是一種行政權(quán)還是一種司法權(quán)？行政強(qiáng)制執(zhí)行該如何啟動(dòng)？

　　根據(jù)立法法的規(guī)定，法律案如果“經(jīng)過(guò)兩年沒(méi)有再次列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程審議的”，該法律案將終止審議。因此，有學(xué)者認(rèn)為，此次審議的最大目的是“激活”這項(xiàng)法律案。而事實(shí)上，關(guān)于這部法律草案，也的確還有很多值得討論的地方。

　　“‘行政強(qiáng)制法’在立法過(guò)程中遇到的焦點(diǎn)問(wèn)題是：行政強(qiáng)制權(quán)應(yīng)該由誰(shuí)設(shè)定？行政強(qiáng)制權(quán)是一種行政權(quán)還是一種司法權(quán)？行政強(qiáng)制執(zhí)行該如何啟動(dòng)？”北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂(lè)向記者解釋道。

　　湛中樂(lè)舉例說(shuō)，行政機(jī)關(guān)對(duì)一個(gè)違章建筑作出了“拆除決定”，但業(yè)主就是不拆，怎么辦？是行政機(jī)關(guān)自己去拆？還是行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院去拆？這就需要通過(guò)立法進(jìn)行一次權(quán)力分配，權(quán)力應(yīng)該授予誰(shuí)，需要法律授權(quán)。目前，行政機(jī)關(guān)擔(dān)心，他們作出的執(zhí)行裁定，去申請(qǐng)法院執(zhí)行，法院如果不執(zhí)行怎么辦？

　　據(jù)記者了解，目前行政機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行采取的原則是以法院執(zhí)行為主，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制為例外，而且法院的執(zhí)行率也很低。

　　西北政法大學(xué)教授王周戶告訴記者，行政強(qiáng)制行為中有扣押、查封、凍結(jié)、限制人身自由、強(qiáng)制執(zhí)行。在限制人身自由的強(qiáng)制權(quán)力設(shè)定上，應(yīng)該由法律來(lái)設(shè)定。而涉及財(cái)產(chǎn)自由的強(qiáng)制權(quán)力的設(shè)定，最低也應(yīng)該設(shè)定在法規(guī)中，不能再低了。強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定在地方法規(guī)中應(yīng)該受到嚴(yán)格的限制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在法律法規(guī)之內(nèi)細(xì)化權(quán)力，而不是超越權(quán)力。

　　行政強(qiáng)制權(quán)是司法權(quán)還是行政權(quán)也是一個(gè)很難說(shuō)清楚的問(wèn)題�！霸诓疬w的問(wèn)題上，我們西北地區(qū)有些地方是這樣做的：當(dāng)?shù)卣�府成立一個(gè)拆遷領(lǐng)導(dǎo)小組，把法院院長(zhǎng)納入領(lǐng)導(dǎo)小組使其成為成員之一，法院的角色是配合拆遷，確保整個(gè)拆遷工作在司法程序這一部分合法有效�！蓖踔軕粽f(shuō)，拆遷需要人力、設(shè)備，法院在出具法律文書方面可以確保執(zhí)行的合法性，所以，在行政強(qiáng)制的社會(huì)實(shí)踐中，行政權(quán)與司法權(quán)很難分離。

　　爭(zhēng)議的解決、認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一或許尚待時(shí)日，但多數(shù)行政法專家認(rèn)為，行政強(qiáng)制法的立法過(guò)程向世人宣布：我們正向以和諧合作而不是對(duì)抗和強(qiáng)制為基礎(chǔ)的行政法治時(shí)代邁進(jìn)。