備受關(guān)注的社會(huì)保險(xiǎn)法于近日由第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)。作為一項(xiàng)事關(guān)基本民生的重大制度安排，社會(huì)保險(xiǎn)法在重視公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益并使公民共享發(fā)展成果的同時(shí)，也把許多深層次問(wèn)題推到了改革的前沿。其中，政府在社會(huì)保險(xiǎn)法中究竟應(yīng)扮演何種角色以及政府的職責(zé)等敏感問(wèn)題，是社會(huì)保險(xiǎn)法不可回避的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。 

　　政府承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任是世界共識(shí) 

　　社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)責(zé)任分擔(dān)，勞、資、政三方共同參與并按比例分擔(dān)一定責(zé)任是世界各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的通行規(guī)則。政府在社會(huì)保險(xiǎn)中事實(shí)上承擔(dān)著財(cái)政支持、行政監(jiān)督和公共服務(wù)等三種主要責(zé)任。其中:政府的財(cái)政責(zé)任又包括兩個(gè)方面:一是作為雇主為其工作人員參加社會(huì)保險(xiǎn)承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù);二是作為政府采取補(bǔ)貼社會(huì)保險(xiǎn)支出或者分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，以及提供管理及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等方式來(lái)承擔(dān)公共財(cái)政惠及全民的責(zé)任。從國(guó)際范圍來(lái)看，據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示:以2006年社會(huì)保障性支出占國(guó)家財(cái)政支出總額的比例為例，挪威為52.25%，瑞典為44.14%，法國(guó)為39.39%，德國(guó)為39.17%，英國(guó)為27.40%，日本為25.65%，美國(guó)為20.55%，我國(guó)僅為10.87%。在建設(shè)和諧社會(huì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)等執(zhí)政理念的指導(dǎo)下，強(qiáng)化政府對(duì)以社會(huì)保險(xiǎn)為支柱的社會(huì)保障投入，是非常必要的。 

　　社會(huì)保險(xiǎn)法有關(guān)政府責(zé)任的規(guī)定與不足 

　　目前，我國(guó)理論界比較認(rèn)可及實(shí)踐中通常的做法是政府補(bǔ)貼社會(huì)保險(xiǎn)支出(即“托底政策”)。社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)“托底政策”采取了保留態(tài)度。相關(guān)規(guī)定包括:1.國(guó)家多渠道籌集社會(huì)保險(xiǎn)資金�？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持�；�本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由用人單位和個(gè)人繳費(fèi)以及政府補(bǔ)貼等組成。2.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，政府給予補(bǔ)貼。3.城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合。4.享受最低生活保障的人、喪失勞動(dòng)能力的殘疾人、低收入家庭六十周歲以上的老年人和未成年人等所需個(gè)人繳費(fèi)部分，由政府給予補(bǔ)貼。 

　　但我們應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的歷史階段性和價(jià)值取向決定了政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的“托底政策”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須依法明確政府分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的比例責(zé)任。另外，政府還應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題。非正規(guī)就業(yè)是我國(guó)近年來(lái)出現(xiàn)的一種新的重要就業(yè)形式，我國(guó)非正規(guī)就業(yè)人員主要由進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民、城市國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的下崗失業(yè)人員構(gòu)成。非正規(guī)就業(yè)人員在社會(huì)保險(xiǎn)方面面臨的一個(gè)棘手問(wèn)題是，養(yǎng)老保險(xiǎn)新政策實(shí)施后，參保人員繳費(fèi)負(fù)擔(dān)加重，斷保的風(fēng)險(xiǎn)可能加大。按照國(guó)務(wù)院[2005]38號(hào)文件《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》統(tǒng)一參保繳費(fèi)政策后，多數(shù)地區(qū)除費(fèi)率有所提高外，繳費(fèi)基數(shù)也大幅上升，加大了參保人員負(fù)擔(dān)。如何解決大量非正規(guī)就業(yè)人員在制度轉(zhuǎn)換過(guò)程中的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題，是政府面臨的又一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。 

　　社會(huì)保險(xiǎn)法健全政府責(zé)任的路徑選擇 

　　就社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)與社會(huì)保險(xiǎn)立法而言，我們認(rèn)為，政府既要激勵(lì)有能力的非正規(guī)就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)，強(qiáng)制用人單位切實(shí)履行繳費(fèi)義務(wù)，也要容忍無(wú)確定雇主又無(wú)繳費(fèi)能力的低收入非正規(guī)就業(yè)者不參加社會(huì)保險(xiǎn)，他們的基本保障問(wèn)題應(yīng)由國(guó)家普遍性的非繳費(fèi)型福利制度來(lái)“兜底”解決。關(guān)于這一點(diǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)法既有突破，也存不足。突破之處在于社會(huì)保險(xiǎn)法第五條第三款規(guī)定的國(guó)家通過(guò)稅收優(yōu)惠政策支持社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)。不足之處在于社會(huì)保險(xiǎn)法忽略了以單向性給付為特質(zhì)的社會(huì)救助制度對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的必要補(bǔ)充作用以及社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助制度如何銜接等重要問(wèn)題。 

　　同時(shí)，政府應(yīng)切實(shí)解決好制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的歷史遺留問(wèn)題和各種新問(wèn)題。社會(huì)保險(xiǎn)制度改革產(chǎn)生的歷史遺留問(wèn)題和改革成本的分擔(dān)問(wèn)題，實(shí)際上是新舊兩種模式轉(zhuǎn)換中的問(wèn)題。自建國(guó)以來(lái)到改革前的社會(huì)保險(xiǎn)制度，其顯著特征是社會(huì)保險(xiǎn)基金無(wú)積累、保險(xiǎn)項(xiàng)目無(wú)統(tǒng)籌和保險(xiǎn)待遇與個(gè)人繳費(fèi)無(wú)關(guān)聯(lián)。在新的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌制度下，用人單位將原來(lái)由自己承擔(dān)的對(duì)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任通過(guò)繳費(fèi)義務(wù)交還給社會(huì)。從表面上看，這種從“單位辦社會(huì)”到“社會(huì)辦保險(xiǎn)”的轉(zhuǎn)化似乎對(duì)勞動(dòng)者沒(méi)有什么影響，但從整個(gè)制度成本的角度來(lái)看，用人單位履行繳費(fèi)義務(wù)，僅僅是對(duì)處于勞動(dòng)階段的勞動(dòng)者在改革后的基金積累。從勞動(dòng)者個(gè)人權(quán)利的正當(dāng)性來(lái)看，勞動(dòng)者在改革前的沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)基金積累的勞動(dòng)年限在改革后必須得到承認(rèn)，這就必然產(chǎn)生由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)這種新舊制度轉(zhuǎn)換而導(dǎo)致的改革成本的問(wèn)題。同時(shí)，按照勞動(dòng)合同法的規(guī)定以及我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)，事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)正逐步納入社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌體系，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民的社會(huì)保險(xiǎn)與統(tǒng)籌也被提上議程，他們都面臨與國(guó)有企業(yè)中老年職工養(yǎng)老保險(xiǎn)類(lèi)似的問(wèn)題。如果社會(huì)保險(xiǎn)法無(wú)視這些重大的社會(huì)變化，無(wú)視制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中大量的社會(huì)成本，或者武斷地將改革形成的成本加諸于現(xiàn)在的繳費(fèi)主體，簡(jiǎn)單奉行“以支定收”的原則，那么，我們的社會(huì)就會(huì)失去最起碼的公平與正義。 

　　關(guān)鍵問(wèn)題是，這些改革的成本由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)呢?答案是顯而易見(jiàn)的，政府必須成為改革成本的消化者。道理非常簡(jiǎn)單:在我國(guó)長(zhǎng)期奉行的“先建設(shè)，后享受”的發(fā)展理念的指導(dǎo)下，“低工資、低消費(fèi)”模式使勞動(dòng)者創(chuàng)造的財(cái)富過(guò)多地由國(guó)家取走，主要被用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投資與發(fā)展。勞動(dòng)者的工資中，除了本人及其供養(yǎng)的家庭人口基本生存需要之外，再也無(wú)法承載社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)義務(wù)，用人單位應(yīng)當(dāng)用于勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)基金積累的費(fèi)用，也被國(guó)家以建設(shè)和發(fā)展的名義取走。因此，國(guó)家才是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的利益相對(duì)人，國(guó)家承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的成本，是理所當(dāng)然的。值得注意的是，社會(huì)保險(xiǎn)法第十三條第一款規(guī)定:“國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前，視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)�！彼�雖然體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的支持和政府對(duì)新舊制度轉(zhuǎn)軌所形成的改革成本的關(guān)注，但是，這種支持和關(guān)注仍然是不夠的。有兩個(gè)問(wèn)題需要社會(huì)保險(xiǎn)法徹底解決:一是政府對(duì)中老年職工養(yǎng)老金的歷史欠賬應(yīng)當(dāng)作出明確的測(cè)量與合理的承擔(dān)責(zé)任規(guī)劃;二是加大對(duì)事業(yè)單位職工、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民等群體的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌的制度化建設(shè)。

　　　  (作者系西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授)