適應(yīng)建設(shè)法治政府的需要,我們必須重新審視行政許可法的社會功能,并從問題意識出發(fā)重塑這部法律的限權(quán)精神

　　□傅達林

　　有的時候,玩文字游戲是法治的大敵。典型的莫過于新法出臺之后,為了規(guī)避法律的限制,一些違法的事情短期蟄伏之后,往往會換上新的“馬甲”重新登臺入室,消解新法的實施效果。這種現(xiàn)象既存于社會主體,也見于政府部門。

　　在行政法的課堂上,我總是很苦惱解釋何謂“行政審批”,其究竟是否受行政許可法的規(guī)制。按道理,行政許可法出臺后,針對行政相對人的外部行政審批便應(yīng)該告別歷史舞臺。然而現(xiàn)實中,有些部門還十分熱衷于這一概念,十幾輪的行政審批制度改革如火如荼,讓人甚至懷疑行政許可法還存不存在。

　　眾所周知,行政許可法的出臺,被人們寄予了從源頭上控制政府審批權(quán)的綿綿厚望。遺憾的是,最近十年來的實施效果并不盡如人意,本該控制住的行政權(quán)力依然在玩貓鼠游戲。我以為其中一個重要的原因,就是有些部門以所謂的“非行政許可審批”概念,將這部旨在控制政府審批權(quán)的法律開了后門,破壞了整部法律的限權(quán)精神。

　　按道理,在行政許可法出臺之后,一切針對外部的行政審批都應(yīng)當(dāng)受其規(guī)制。但是在這部法律剛出臺不久,一些地方就通過各種變通方式維持那些關(guān)涉部門利益的違法許可項目,“非行政許可審批”的概念也應(yīng)運而生。

　　除了想規(guī)避行政許可法,我著實看不出“非行政許可審批”這一概念的功能所在。其性質(zhì)和對行政相對人的影響完全符合行政許可行為,但冠之以“非行政許可”,就相當(dāng)于將外部性的行政許可隱藏在內(nèi)部性的行政審批之中,從而規(guī)避行政許可法的約束。前幾輪國務(wù)院行政審批制度改革,雖然在數(shù)量上取得明顯成效,自上而下強制推進,加速了對行政審批項目的清理和壓縮,客觀上使得行政審批大幅減少。但與此同時,一些部門巧立名目,玩起了“假減真增”的游戲,尤其在分批次改革的間隙,出現(xiàn)大量“非行政許可審批”,以致審批制度改革成為一項難度最大的改革任務(wù)。

　　其實,當(dāng)我們談?wù)撔姓�審批時,應(yīng)該有基本的共識,那只能是指政府內(nèi)部不涉及相對人直接利益的審批,凡是針對行政相對人的外部審批都應(yīng)當(dāng)正名為行政許可。正所謂名不正言不順,重塑行政許可法的限權(quán)精神,先從清理偷梁換柱的文字游戲開始。令人欣慰的是,不久前國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于取消非行政許可審批事項的決定》,意味著備受詬病的“非行政許可審批”將徹底告別歷史舞臺,審批改革迎來了真正的“斷腕”時刻。

　　適應(yīng)建設(shè)法治政府的需要,我們必須重新審視行政許可法的社會功能,并從問題意識出發(fā)重塑這部法律的限權(quán)精神。而在技術(shù)層面上,筆者建議為行政許可和行政審批正名,凡外部性的適用行政許可法的稱之為行政許可,凡內(nèi)部性的不適用行政許可法而適用行政組織法的稱之為行政審批,避免概念混用下的投機取巧或暗度陳倉。與此同時,建議建立判斷內(nèi)部審批與外部許可的甄別標(biāo)準(zhǔn),防止繼續(xù)將外部許可隱藏在內(nèi)部審批之中,通過清晰的判斷標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)對審批與許可互通的阻隔。而在行政系統(tǒng)內(nèi)部,則需要通過行政組織法控制和規(guī)范行政審批權(quán),將內(nèi)部審批納入規(guī)范化路徑進行控制,尤其是加強對審批項目的合法性審查。

　　當(dāng)然,重塑行政許可法的限權(quán)精神,也不能止于概念清理。不難發(fā)現(xiàn),這部法律在制定之初,其實也與行政權(quán)力作出了部分妥協(xié),一定程度上放松了對政府權(quán)力的強制性規(guī)制。而在全面推進依法治國大背景下,總結(jié)國務(wù)院十多輪審批制度改革的經(jīng)驗,有必要在內(nèi)容上適時修訂行政許可法,從嚴(yán)界定行政許可范圍,將一切針對外部的審批行為強制性納入行政許可法調(diào)整范圍,壓縮各種可能變種的審批類許可,取消臨時性行政許可的設(shè)定權(quán)規(guī)定,對于借助規(guī)章乃至規(guī)范性文件尋求變通許可的現(xiàn)象從制度層面進行根治,從法律上宣布規(guī)章以下設(shè)定的行政許可無效,防止改革像割韭菜一樣“割了一茬又一茬”。同時,也要擴大行政許可訴訟功能,對于政府違法行政許可的依據(jù)進行司法審查,通過個案對政府行為展開監(jiān)督,從而激活這部法律的限權(quán)精神。