雖然各地都出臺(tái)了落實(shí)法律法規(guī)的應(yīng)急預(yù)案,但由于預(yù)案本身并不具有法的強(qiáng)制力,對(duì)于政府部門的約束力不夠,執(zhí)行時(shí)難免要打折扣

　　古人講:存而不忘亡,安而不忘危,治而不忘亂。公共安全危機(jī)具有發(fā)生突然、后果不確定、威脅嚴(yán)重和處置緊迫等特點(diǎn),對(duì)法律秩序和政府管理提出了更特殊的要求,在權(quán)力行使的優(yōu)先性、緊急處置的行政性、私權(quán)救濟(jì)的有限性等方面,都與常態(tài)法治大不相同,需要未雨綢繆提前做好法治準(zhǔn)備。公共安全危機(jī)管理需要?jiǎng)佑么罅康纳鐣?huì)資源,涉及社會(huì)組織和民眾的生產(chǎn)、生活秩序以及合法權(quán)利,行政緊急權(quán)力是否合法運(yùn)用,公共應(yīng)急中的公權(quán)與私權(quán)如何平衡,都需要納入規(guī)范化軌道以防止顧此失彼。因此,進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),公共危機(jī)管理法治化乃是必由之路。

　　向?yàn)?zāi)難學(xué)習(xí),從危機(jī)中尋找出路,這是人類社會(huì)公共治理的一條重要經(jīng)驗(yàn)�，F(xiàn)代國(guó)家,早已放棄緊急狀態(tài)無法治的偏見,為隨時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)對(duì)整個(gè)國(guó)家生活與社會(huì)秩序造成巨大沖擊,圍繞行政緊急權(quán)力和社會(huì)動(dòng)員構(gòu)建緊急狀態(tài)法治,以有效控制和消除危機(jī),恢復(fù)正常的法律秩序。這種緊急狀態(tài)法治,是以行政應(yīng)急法律制度為基礎(chǔ)的。2003年非典疫情爆發(fā)后,中國(guó)公共應(yīng)急法制建設(shè)快速提上日程,《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、戒嚴(yán)法、防洪法、防震減災(zāi)法、傳染病防治法等,對(duì)一些領(lǐng)域的突發(fā)危機(jī)處理作了相應(yīng)規(guī)定。2007年施行的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法,全面構(gòu)建了我國(guó)公共應(yīng)急管理的制度框架。各部門、各地方制定有關(guān)應(yīng)急管理的法規(guī)和規(guī)章多達(dá)200多部。

　　但是從這些年的應(yīng)急法治實(shí)施狀況看,仍存在一些問題。在立法內(nèi)容上,缺乏相應(yīng)的程序性規(guī)范,包括行政應(yīng)急的正當(dāng)程序構(gòu)建、公眾參與危機(jī)管理的程序安排、行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法方式的應(yīng)用等,以及危機(jī)管理的權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì),都有待進(jìn)一步細(xì)化為強(qiáng)制性的制度規(guī)范。在立法技術(shù)上,應(yīng)急立法的系統(tǒng)性、周延性還不強(qiáng),規(guī)范之間缺乏協(xié)調(diào)性,易出現(xiàn)部門沖突和應(yīng)急斷檔,應(yīng)急管理的輕重緩急處置原則在地方立法中并沒有得到充分體現(xiàn)。在執(zhí)法上,雖然各地都出臺(tái)了落實(shí)法律法規(guī)的應(yīng)急預(yù)案,但由于預(yù)案本身并不具有法的強(qiáng)制力,對(duì)于政府部門的約束力不夠,執(zhí)行時(shí)難免要打折扣。因此,還需要在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)方面從行政化管理轉(zhuǎn)向法治化治理,并納入法治化軌道。

　　一是注重系統(tǒng)優(yōu)化,加強(qiáng)緊急法治與常態(tài)法治的有效銜接。危機(jī)治理是一個(gè)從常態(tài)法治轉(zhuǎn)為緊急法治、再恢復(fù)到常態(tài)法治的過程,其法治化程度不能局限于行政應(yīng)急這個(gè)環(huán)節(jié),而需拓展到與常態(tài)法治相銜接。事實(shí)證明,很多危機(jī)源于常態(tài)法治的疲軟。查閱以往的礦難事故,多是平時(shí)執(zhí)法監(jiān)管不力、檢查不到位造成的�？梢�,危機(jī)治理法治化須從夯實(shí)常態(tài)法治開始,立足于對(duì)危機(jī)的潛伏、爆發(fā)、控制、化解、修復(fù)等全程進(jìn)行謀劃。例如從汶川地震、玉樹地震到魯?shù)榈卣?重災(zāi)區(qū)無一例外處于農(nóng)村,最大傷亡源自建筑倒塌。這意味著災(zāi)后重建如果缺乏嚴(yán)格的法治化監(jiān)管,豆腐渣工程就可能再現(xiàn),為下一次災(zāi)難的重演埋下伏筆。

　　二是著眼多元治理,完善公共安全危機(jī)治理行業(yè)法治系統(tǒng)。公共安全危機(jī)涉及自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等,不同領(lǐng)域需要不同的專業(yè)機(jī)構(gòu)和應(yīng)對(duì)系統(tǒng),進(jìn)而形成不同的公共安全法治系統(tǒng)。雖然突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為危機(jī)管理提供了一般性的原則規(guī)范,但針對(duì)不同的危機(jī)形態(tài),還需要根據(jù)各自特點(diǎn)分而治之,整合不同部門的力量資源,實(shí)現(xiàn)公共安全危機(jī)的多元化治理。尤其是在地震等綜合性災(zāi)難中,涉及復(fù)雜的行政力量和配備,包括社會(huì)力量的參與,以及軍地之間的協(xié)調(diào),只有通過法治化手段整合主要資源,將不同部門的職責(zé)明晰化,形成統(tǒng)一、高效、權(quán)威的聯(lián)合協(xié)作體制機(jī)制,才能保障危機(jī)治理有條不紊。

　　三是立足微觀環(huán)節(jié),強(qiáng)化危機(jī)治理的法治執(zhí)行力。危機(jī)治理法治是一個(gè)宏大的系統(tǒng)工程,涉及到組織體制、權(quán)力責(zé)任、信息公開、應(yīng)急措施、救助補(bǔ)償、社會(huì)參與等諸多要素和環(huán)節(jié),法治的執(zhí)行力就體現(xiàn)在這些具體環(huán)節(jié)之中。由于現(xiàn)有某些法律法規(guī)的可操作性不強(qiáng),可進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的建設(shè),將危機(jī)治理立法的各個(gè)環(huán)節(jié)要求融入其中,使之具備更高的實(shí)用性和更嚴(yán)的約束力。例如問責(zé)法治化,就需要將不同法律法規(guī)的原則性規(guī)定,體現(xiàn)到具體的預(yù)案執(zhí)行中。再比如社會(huì)救助法治化,也應(yīng)在預(yù)案中提前設(shè)計(jì)。讓完全貫徹立法要求的應(yīng)急預(yù)案得到嚴(yán)格執(zhí)行,危機(jī)治理法治化便有了最接地氣的保障。