2014年8月,第十二屆全國人大常委會第十次會議對《中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案二次審議稿)》(以下簡稱《行訴法修正案二審稿》)進行了審議。其中關(guān)于修改行政訴訟起訴期間的規(guī)定,尤其值得關(guān)注。

　　《行訴法修正案二審稿》將第39條改為第47條,第1款就主觀的起訴期間作出規(guī)定:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,應當在知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外�！钡�2款就客觀的起訴期間作出規(guī)定:“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件從行政行為作出之日起超過二十年,其他案件從行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的,人民法院不予受理。”

　　行政行為具有公定力,一旦作出便接受有效性的推定,即使其是違法的,除了無效的情況外,在被行政主體和法院等有權(quán)機關(guān)撤銷、變更或者廢止之前,被作為有效的行為予以承認,不僅拘束行政相對人,而且拘束行政主體,也拘束其他國家機關(guān)和一般第三人。另一方面,行政行為具有不可爭力,除了無效的情況外,一旦超過了起訴期間,便不能通過行政訴訟途徑就其效力進行爭訟。雖然還有依職權(quán)撤銷等救濟途徑,但是,科學設定行政訴訟的起訴期間,對于切實保障公民、法人和其他組織的訴權(quán),具有極其重要的意義。

　　要科學地設定行政訴訟的起訴期間,應當兼顧公民、法人和其他組織的權(quán)利利益救濟與行政法關(guān)系的及早穩(wěn)定這兩種法益。對這兩種法益進行判斷取舍屬于立法裁量的范疇,立法機關(guān)應當在充分進行利益均衡的基礎上確立相關(guān)制度。如果該期間過短,將構(gòu)成對公民、法人和其他組織訴權(quán)的限制,甚至嚴重侵害其實體權(quán)利;如果該期間過長,則會影響行政法關(guān)系的穩(wěn)定性,不僅會損害通過授益性行為而獲得直接利益的相對方對行政行為的信賴,而且也可能損害通過授益性行為或者(原則上可以自由撤銷的)侵益性行為而間接獲得利益的利害關(guān)系人乃至一般公眾對行政行為的信賴。在實質(zhì)法治主義和形式法治主義沒有實現(xiàn)充分對話的情況下,過長的起訴期間貌似有助于被侵害利益的救濟,卻往往難免陷入無法通過事后救濟來彌補的尷尬局面,具有嚴重損害行政信賴保護原則的危險。這是因為,隨著時間的流逝,新形成的法關(guān)系下又有新的法益需要保護,會給舊有的爭議解決增加難度。

　　在現(xiàn)行法律下,行政訴訟一般時效是“在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)”,特殊時效是“法律另有規(guī)定的除外”。應當既設置法律授權(quán)規(guī)定,又規(guī)定“有正當理由的不在此限”,將是否具有正當理由的裁量判斷權(quán)交給法官,將不變期間改為可變期間或者伸縮期間。這樣規(guī)定,更符合行政訴訟對相對較短起訴期間的要求,也有助于喚醒“權(quán)利睡眠者”,督促人們及時行使提起行政訴訟的權(quán)利�！缎性V法修正案二審稿》將主觀的起訴期間從3個月改為6個月,其必要性和有效性皆有待進一步論證。

　　行政訴訟要解決行政行為等是否構(gòu)成違法、是否應予撤銷、是否應予重作乃至是否應予賠償或者補償?shù)葐栴},相關(guān)法關(guān)系需要盡早確定,故而其客觀的起訴期間也不宜過長�！缎性V法修正案二審稿》將不動產(chǎn)案件的客觀起訴期間規(guī)定為20年,與我國民事法上最長訴訟時效期間的規(guī)定相吻合,值得肯定;將其他案件的客觀起訴期間規(guī)定為5年,則是值得商榷的。建議將該部分修改為:“其他案件從行政行為作出之日起超過二年的,不得提起行政訴訟,有正當理由的不在此限�！�

　　行政訴訟的起訴期間并非越長越好。關(guān)鍵在于科學把握和設定公民、法人和其他組織的權(quán)利利益救濟與行政法關(guān)系的及早穩(wěn)定這兩種法益,并正確處理好原則和例外的關(guān)系。

　　(作者系中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長)