檢察公益訴訟立法的三個(gè)基本問(wèn)題

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)校長(zhǎng) 馬懷德

黨的二十大報(bào)告中提出“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”和“完善公益訴訟制度”,為加快推進(jìn)檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法工作明確了方向。2023年9月,檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法被納入《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》,這標(biāo)志著檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法正式邁入加速階段。自試點(diǎn)改革和全面實(shí)施以來(lái),檢察公益訴訟工作促進(jìn)了政府依法行政,維護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。當(dāng)前,檢察公益訴訟的理論準(zhǔn)備與制度基礎(chǔ)已經(jīng)具備,檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法有制度創(chuàng)新的獨(dú)特意義,將是前無(wú)古人的開(kāi)篇之作。檢察公益訴訟是客觀訴訟,我國(guó)將公益訴訟制度與客觀訴訟機(jī)制結(jié)合起來(lái),開(kāi)創(chuàng)了一種包含公益司法保護(hù)內(nèi)涵的法律監(jiān)督方式。其立法路徑在于先行創(chuàng)新構(gòu)建檢察公益訴訟法,并將其納入現(xiàn)有的法治體系,與現(xiàn)行主觀訴訟體系相結(jié)合,使公共利益得到充分保障,進(jìn)而使法治體系達(dá)到內(nèi)在精神與外部規(guī)范的統(tǒng)一。準(zhǔn)確把握檢察公益訴訟立法的時(shí)代意義、科學(xué)選擇檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法的體例形式、明確構(gòu)建檢察公益訴訟立法的具體路徑是當(dāng)前檢察公益訴訟立法的緊迫任務(wù)。

一、檢察公益訴訟立法的時(shí)代意義

2017年至2023年,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度進(jìn)行了廣泛而深刻的實(shí)踐探索,有超過(guò)四分之三的省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)其作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定,呈現(xiàn)了具有鮮明中國(guó)特色的“改革決策—立法完善”的制度發(fā)展模式,快速推動(dòng)了檢察公益訴訟制度發(fā)展。檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法是推進(jìn)“完善公益訴訟制度”重大部署的關(guān)鍵舉措,具有推動(dòng)公益訴訟制度更加完善的時(shí)代意義。

第一,檢察公益訴訟立法立足時(shí)代發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求,十分必要。習(xí)近平總書(shū)記指出,建立檢察公益訴訟制度的出發(fā)點(diǎn),就是要使檢察機(jī)關(guān)對(duì)在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為及時(shí)提出建議并督促其糾正。檢察機(jī)關(guān)全面開(kāi)展公益訴訟實(shí)踐的六年間,檢察公益訴訟案件數(shù)量不斷增長(zhǎng),效果日益顯現(xiàn),急需立法予以規(guī)范。檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法被納入《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》,不僅是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng),完善國(guó)家治理體系與提升治理能力的重要舉措,也是更好滿(mǎn)足人民群眾公共利益保護(hù)關(guān)切需求的必然要求。

第二,檢察公益訴訟立法重點(diǎn)規(guī)范客觀訴訟,體現(xiàn)了科學(xué)立法要求。民事訴訟法和行政訴訟法是以主觀訴訟為主的規(guī)范架構(gòu)。將檢察公益訴訟這種屬于客觀訴訟的內(nèi)容,雜糅到主觀訴訟的立法當(dāng)中,不符合科學(xué)立法的要求。檢察公益訴訟的本質(zhì)是客觀訴訟,客觀訴訟與主觀訴訟之間具有多方面差異:一是檢察公益訴訟以維護(hù)客觀法律秩序而非主觀公權(quán)利,維護(hù)一般公共利益而非特別私人利益為訴訟目的;二是檢察公益訴訟由檢察機(jī)關(guān)而非公民、法人或其他組織作為訴訟主體;三是檢察公益訴訟主要關(guān)注涉案行為合法性的審查內(nèi)容;四是檢察公益訴訟多采取原則性判決和建議性判決的裁判方式。因此,現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法的相應(yīng)規(guī)范并不足以支撐檢察公益訴訟這一種客觀訴訟,故應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)立法的要求,將公益訴訟的相關(guān)條款從民事訴訟法和行政訴訟法中剝離出來(lái),專(zhuān)門(mén)制定一部規(guī)范檢察公益訴訟的法律。

第三,檢察公益訴訟立法符合法治統(tǒng)一原則,將完善訴訟法規(guī)范體系。譬如現(xiàn)行檢察公益訴訟制度初步建立了“4+N”的受案范圍,其中“N”代表多個(gè)不斷拓展的公益保障新領(lǐng)域。但是,訴訟受案范圍不能無(wú)邊際無(wú)限擴(kuò)展。檢察公益訴訟拓展的領(lǐng)域需要立法予以規(guī)范,將零散的檢察公益訴訟制度規(guī)范整理統(tǒng)合為一個(gè)完整的規(guī)范體系。現(xiàn)行公益訴訟制度分別規(guī)定在民事訴訟法、行政訴訟法、人民檢察院組織法等若干法律之中,這種分散立法使得檢察公益訴訟的制度安排較為零散,難以形成制度體系,不利于檢察公益訴訟的理論與實(shí)踐發(fā)展。因此,必須專(zhuān)門(mén)制定一部檢察公益訴訟法,調(diào)和法律規(guī)定之間的矛盾,統(tǒng)一司法適用規(guī)則,使其有相對(duì)統(tǒng)一、完整、體系化的制度安排,保障檢察公益訴訟體系獨(dú)立有序運(yùn)行。

二、檢察公益訴訟立法的體例形式

制定專(zhuān)門(mén)的檢察公益訴訟法必須立足于我國(guó)檢察公益訴訟的實(shí)踐發(fā)展,把握檢察公益訴訟的制度特點(diǎn),堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,注重系統(tǒng)觀念,運(yùn)用體系思維,綜合考量各種模式的利弊因素,確定檢察公益訴訟立法的體例形式。簡(jiǎn)言之,在開(kāi)展檢察公益訴訟立法工作之前,必須明確選擇何種立法體例、采用什么法律名稱(chēng)這兩個(gè)問(wèn)題�；�于理論與實(shí)踐發(fā)展現(xiàn)狀,目前制定一部包羅萬(wàn)象的公益訴訟法時(shí)機(jī)尚不成熟。所以,可以考慮退而求其次,先制定一部“檢察公益訴訟監(jiān)督法”。

其一,堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā),堅(jiān)持實(shí)事求是的原則,通盤(pán)考慮客觀需要與立法能力,對(duì)檢察公益訴訟制度進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法。全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中采取“檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)”概括式表述,表明了要在制定檢察公益訴訟法的同時(shí),一并謀劃單獨(dú)制定公益訴訟法。對(duì)此,要具體分析考量制定檢察公益訴訟法或者制定公益訴訟法的利弊得失。理想狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是將檢察公益訴訟作為公益訴訟法中的一部分,制定統(tǒng)一的公益訴訟法,建構(gòu)完整的公益訴訟規(guī)范體系。但是,問(wèn)題在于目前的制度實(shí)踐與客觀條件還不夠成熟。公益訴訟制度的發(fā)展歷史過(guò)短,實(shí)踐探索中所出現(xiàn)的各種問(wèn)題尚未完全妥善解決,譬如公益訴訟在提起主體上,就不單單包括檢察機(jī)關(guān),同樣包括社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人。然而,由社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提起公益訴訟的制度實(shí)踐還不夠豐富,問(wèn)題還沒(méi)有完全地暴露出來(lái),立法的可行性不足,所以只能先制定一部檢察公益訴訟法。

其二,“檢察公益訴訟監(jiān)督法”比“檢察公益訴訟法”更加貼近檢察公益訴訟的功能目的和現(xiàn)實(shí)情況。嚴(yán)格來(lái)說(shuō),不宜簡(jiǎn)單采用“檢察公益訴訟法”的法律名稱(chēng)。檢察公益訴訟制度實(shí)踐中,大約95%的行政公益訴訟都是在訴前通過(guò)制發(fā)檢察建議等途徑予以解決的,而真正進(jìn)入訴訟程序的檢察公益訴訟案件只占5%。申言之,訴訟并非檢察公益訴訟的制度本質(zhì),訴訟常常是作為維護(hù)公益的最終保障而不是主要手段,直接稱(chēng)其為“檢察公益訴訟法”有名不副實(shí)之嫌。因此,建議采用“檢察公益訴訟監(jiān)督法”的名稱(chēng)。從檢察公益訴訟的制度設(shè)計(jì)出發(fā),檢察公益訴訟的本質(zhì)是預(yù)防性監(jiān)督,期待通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督方式,以訴訟手段為最終保障、以非訴訟手段為主要方式,解決公共利益受到或即將受到重大損害等實(shí)際問(wèn)題。如果在檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議等措施期滿(mǎn)后,被監(jiān)督主體仍未整改到位,才需要進(jìn)入檢察公益訴訟程序,使檢察機(jī)關(guān)充分履行監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的法定職責(zé)。

三、檢察公益訴訟立法的具體路徑

制定一部具有中國(guó)特色的檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)法,要立足全局、把握重點(diǎn)、精準(zhǔn)發(fā)力。檢察公益訴訟的單獨(dú)立法,不是簡(jiǎn)單地將民事訴訟法第58條和行政訴訟法第25條進(jìn)行組合拼接,而是需要實(shí)質(zhì)性解決訴訟主體范圍、受案范圍、訴訟程序、公益訴訟和行政監(jiān)督之間的關(guān)系等具體問(wèn)題。

第一,明確提起檢察公益訴訟的主體范圍。應(yīng)將提起檢察公益訴訟的主體范圍限定為最高人民檢察院和地方各級(jí)檢察院,排除其他社會(huì)組織和團(tuán)體,從而有別于一般公益訴訟原告,體現(xiàn)檢察公益訴訟的特殊性。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表提起公益訴訟,是履行檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)法律監(jiān)督和訴訟等多重職能的內(nèi)在邏輯和制度要求。在檢察公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間,不存在主觀訴訟中原告、被告兩造之間的利益對(duì)抗關(guān)系,而是為了更好地維護(hù)公共利益這一客觀法規(guī)范目的。檢察機(jī)關(guān)代表公共利益提起訴訟具有權(quán)威性、專(zhuān)業(yè)性、便利性等諸多優(yōu)勢(shì),是檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟人”并區(qū)別于一般社會(huì)組織和團(tuán)體的固有特征。此外,仍需慎重考慮如何確定其他社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人在檢察公益訴訟中的主體地位。曾有觀點(diǎn)認(rèn)為,要在立法層面上構(gòu)建以檢察機(jī)關(guān)為主、以公益組織或個(gè)人為輔的公益訴訟原告主體。但我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育尚不成熟,所以對(duì)是否要將其他主體納入檢察公益訴訟,仍待進(jìn)一步研究。

第二,界定檢察公益訴訟的受案范圍。檢察公益訴訟的受案范圍直接影響公益維護(hù)效果、監(jiān)督方式、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督力度等,需要通過(guò)科學(xué)的立法技術(shù)將其明確在法律規(guī)范之中。在“列舉式”“概括式”和“列舉式+概括式”三種模式當(dāng)中,“概括式”的立法模式易使受案范圍無(wú)限擴(kuò)張,“列舉式”的立法模式將難以滿(mǎn)足檢察公益訴訟受案范圍不斷拓展的現(xiàn)實(shí)需求,故應(yīng)選擇“列舉式+概括式”來(lái)平衡穩(wěn)定性與靈活性、兼顧明確性和開(kāi)放性。檢察公益訴訟的受案范圍是具有指引性的立法條款,尤其是對(duì)于基層檢察機(jī)關(guān)而言,其是判斷某事項(xiàng)是否屬于檢察公益訴訟范圍的依據(jù)。所以,在列舉條款明確具體受案范圍的同時(shí),用“等”字兜底條款可為將來(lái)因應(yīng)實(shí)際需要留下余地。

基于現(xiàn)行“4+N”的規(guī)定,可將新領(lǐng)域、新形態(tài)的侵害公益行為以列舉方式納入訴訟范圍,明確界定檢察公益訴訟的保護(hù)范圍,并結(jié)合概括式條款作為兜底保障。“列舉式+概括式”的立法模式,需要注意明確監(jiān)督執(zhí)法內(nèi)容和公共利益普遍受到侵害的情形。具體來(lái)說(shuō),一方面,檢察公益訴訟的主要監(jiān)督對(duì)象是行政執(zhí)法行為,要明確將因行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不作為、慢作為、亂作為導(dǎo)致公共利益受損的情形納入受案范圍;另一方面,檢察公益訴訟要注重公共利益的一般保障,如將電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、虛假?gòu)V告、網(wǎng)絡(luò)謠言、個(gè)人信息侵權(quán)等公共利益受損達(dá)到普遍性程度的事項(xiàng),納入檢察公益訴訟的受案范圍。相較于個(gè)別私益受損,公共利益普遍受損必須、也只能依靠檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起公益訴訟進(jìn)行維護(hù)。譬如,將電信網(wǎng)絡(luò)詐騙納入檢察公益訴訟的受案范圍后,檢察機(jī)關(guān)可以督促網(wǎng)信部門(mén)、工信部門(mén)和電信運(yùn)營(yíng)商等履行職責(zé)、解決問(wèn)題,更好地維護(hù)公共利益。

第三,構(gòu)建檢察公益訴訟的程序規(guī)則。要注重檢察公益訴訟訴前程序和訴訟程序的規(guī)范建構(gòu)。一方面,檢察公益訴訟具有訴前解決問(wèn)題的顯著特征,而民事訴訟法和行政訴訟法并未提供訴前程序的依據(jù)。因此,需要在立法中對(duì)立案、調(diào)查、制發(fā)檢察建議、督促整改等訴前程序作出明確規(guī)定,通過(guò)此類(lèi)明確、可操作的制度安排,避免出現(xiàn)制發(fā)檢察建議后,行政機(jī)關(guān)采取形式上作為而實(shí)質(zhì)上不作為的方式規(guī)避法律監(jiān)督。另一方面,檢察公益訴訟是保障公共利益的最后一道防線。在訴前程序的各項(xiàng)措施不足以維護(hù)公共利益時(shí),必然轉(zhuǎn)入訴訟程序。這就需要明確相應(yīng)的訴訟制度安排。譬如,當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí),應(yīng)當(dāng)符合訴前解決未果、公共利益受損等客觀條件。此外,檢察公益訴訟案件的審理方式、裁判方式、執(zhí)行方式等問(wèn)題,都需要在立法中進(jìn)一步予以明確。

第四,協(xié)調(diào)公益監(jiān)督和行政監(jiān)督之間的關(guān)系,充分發(fā)揮二者合力。檢察公益訴訟本質(zhì)上是一種監(jiān)督形式,監(jiān)督的對(duì)象以行政機(jī)關(guān)為主。但是,行政機(jī)關(guān)本身也有監(jiān)督職能,如上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,專(zhuān)門(mén)的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)一般的行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督;再如監(jiān)督機(jī)制方面的巡查、督察等。所以,立法要協(xié)調(diào)好檢察公益監(jiān)督和行政監(jiān)督之間的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)先于上級(jí)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展公益監(jiān)督活動(dòng),可能形成完全不同的監(jiān)督結(jié)論。因此,應(yīng)在立法中明確將行政監(jiān)督作為公益監(jiān)督的前置性條件,將檢察公益訴訟作為最終補(bǔ)充性手段。當(dāng)行政監(jiān)督不力時(shí),再由檢察機(jī)關(guān)去監(jiān)督,既發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)督體系的職能作用,也發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用,避免二者間發(fā)生交叉替代或者沖突失調(diào)。同時(shí),通過(guò)檢察公益訴訟立法進(jìn)一步協(xié)調(diào)公益監(jiān)督和行政監(jiān)督之間的關(guān)系,在不代替、不沖突、不交叉的基礎(chǔ)上,發(fā)揮檢察公益訴訟的監(jiān)督職能作用,形成監(jiān)督體系的整體合力。

當(dāng)前,檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法具有充分的理論支撐和制度基礎(chǔ),檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。制定一部專(zhuān)門(mén)的“檢察公益訴訟監(jiān)督法”既是具有中國(guó)特色、滿(mǎn)足時(shí)代需求、符合人民意志的立法表達(dá),還是“完善公益訴訟制度”的使命要求,也必將為世界法治文明提供新的樣本范式。我們要制定出一部?jī)r(jià)值目標(biāo)融貫、體系結(jié)構(gòu)科學(xué)、規(guī)則統(tǒng)一協(xié)調(diào)的檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)法,為推動(dòng)檢察公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展、維護(hù)最廣大人民的根本利益、完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

(詳見(jiàn)《人民檢察》2023年第21期)