深化公益訴訟理論研究 推動檢察公益訴訟立法

最高人民檢察院副檢察長 張雪樵

檢察公益訴訟是習(xí)近平法治思想在公益保護領(lǐng)域的生動實踐和原創(chuàng)性成果,檢察公益訴訟制度充分彰顯習(xí)近平法治思想的實踐偉力和真理力量,制定檢察公益訴訟法是將習(xí)近平法治思想的原創(chuàng)性成果法治化、制度化的重要方式。檢察公益訴訟法的定位、立法原則、案件范圍、調(diào)查權(quán)配置、審判與執(zhí)行等問題是立法的關(guān)鍵和核心問題,能否解決好這些問題,關(guān)乎檢察公益訴訟立法的成敗。對上述問題全面深入地進行理論分析和闡釋,可以充分論證檢察公益訴訟立法的必要性、緊迫性與可行性,使檢察公益訴訟立法的理論基礎(chǔ)更加堅實。

一是關(guān)于檢察公益訴訟法的定位、立法原則。從定位來看,檢察公益訴訟法是一部將檢察公益訴訟這一習(xí)近平法治思想原創(chuàng)性成果法律化的具體制度法。既包含體現(xiàn)檢察公益訴訟中檢察權(quán)、審判權(quán)運行規(guī)律,體現(xiàn)公益訴訟特殊訴訟形態(tài)的程序內(nèi)容,也包含涉及行政機關(guān)依法履行職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、公益責(zé)任體系等方面的實體內(nèi)容。總的來說,這是一部民事訴訟法、行政訴訟法體系中關(guān)于檢察公益訴訟的特別法,雖然具有特殊性,但不足以游離于民事訴訟法和行政訴訟法;雖然包含刑事附帶民事公益訴訟,但不能歸于刑事訴訟法之列。立法原則是一部法律制定和實施過程中的指導(dǎo)思想,體現(xiàn)了一部法律的基本精神和特質(zhì)。檢察公益訴訟法與其他實體法、訴訟法相比,有其共同點也有其特殊性,譬如行政公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴,這是檢察公益訴訟制度的獨特之處,需要通過立法原則等予以體現(xiàn)。

二是關(guān)于檢察公益訴訟案件范圍與調(diào)查權(quán)配置。檢察公益訴訟案件范圍是立法中的重點、難點和焦點問題。制定檢察公益訴訟法應(yīng)該放在如何更好地服務(wù)于中國式現(xiàn)代化建設(shè)新征程的大背景下來考量,案件范圍應(yīng)該放寬一些。當(dāng)前民事訴訟法、行政訴訟法和一些單行法中規(guī)定了檢察公益訴訟的案件范圍。但是,這些法律規(guī)范之間不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)、不配套等問題逐漸顯現(xiàn),如何在檢察公益訴訟立法中通過先進的立法技術(shù)進行類型化、體系化的整合,同時又為未來的檢察公益訴訟發(fā)展留足充分的發(fā)展空間,需要進一步深入研究。檢察機關(guān)作為訴訟的一方主體,其行使調(diào)查權(quán)的目的在于收集證據(jù)材料以證明公益受損和違法行為的事實,是一個從無到有構(gòu)建證據(jù)鏈條的過程,調(diào)查取證的質(zhì)量和效果直接影響案件事實的認(rèn)定和提起訴訟的結(jié)果。因此,立法需要在檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)行使及其保障方面作出專門性規(guī)定。一些地方立法已經(jīng)開展了相應(yīng)探索,并取得了良好效果,在立法中可以借鑒。

三是關(guān)于檢察公益訴訟的審判與執(zhí)行。檢察公益訴訟作為一種獨立的訴訟形態(tài)已經(jīng)達成基本共識。行政公益訴訟的本質(zhì)與目的在于督促行政機關(guān)依法履職。我國沒有借鑒俄羅斯檢察機關(guān)直接向行政機關(guān)作出禁止令,也沒有借鑒巴西檢察機關(guān)通過與當(dāng)事人達成和解協(xié)議后直接申請強制執(zhí)行。行政公益訴訟還有一個突出的特點,即能夠發(fā)揮啟動行政機關(guān)自我糾正程序的作用,督促履職而不代替履職,限制行政權(quán)而不束縛行政權(quán)。如何通過審判程序的具體制度設(shè)計體現(xiàn)檢察公益訴訟的基本規(guī)律,考驗的正是實踐智慧和理論智慧。檢察公益訴訟與一般行政訴訟、民事訴訟的執(zhí)行程序相比,盡管有共通之處,但也存在較大差別。比如,檢察公益訴訟執(zhí)行程序涉及環(huán)節(jié)多,需要檢察機關(guān)、法院、行政機關(guān)協(xié)同推進才能確保執(zhí)行到位,如何通過立法明確各自職責(zé)需要認(rèn)真研究。

制定檢察公益訴訟法不僅是將習(xí)近平總書記和黨中央持續(xù)推動完善檢察公益訴訟制度的構(gòu)想通過立法進行鞏固深化,將習(xí)近平法治思想的原創(chuàng)性成果盡快法律化的政治責(zé)任。同時,也是將具有鮮明中國特色的公益訴訟制度設(shè)計與實踐成果進行立法總結(jié),完善中國特色社會主義法律體系,充分彰顯大國法治自信的光榮使命。

(詳見《人民檢察》2023年第21期)