檢察公益訴訟中的法理問題

中國法學會副會長 徐顯明

《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》把制定“檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)”列入一類項目;中央政法委印發(fā)《政法領(lǐng)域立法規(guī)劃(2023—2027年)》明確提出制定檢察公益訴訟法,為完善公益訴訟制度確定了基本路徑。

一、檢察公益訴訟制度的改革背景

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革。其中關(guān)于法治與改革關(guān)系的論述已經(jīng)成為習近平法治思想的重要組成部分。改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪,相輔相成、相得益彰。習近平總書記強調(diào),“重大改革必須于法有據(jù)”,用法治引領(lǐng)改革、推動改革、規(guī)范改革,保障改革的成果,同時通過改革完善法治。

黨的十八屆四中全會部署法治領(lǐng)域的全面改革,在此背景下開始考慮建立檢察公益訴訟制度。討論檢察公益訴訟制度的改革背景時,我們要把握兩個方面:其一,要明確全面依法治國的總目標。過去講依法治國的目標,只有一句話,即建設(shè)社會主義法治國家;而全面依法治國的總目標調(diào)整為兩句話:一句是“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”,另一句是“建設(shè)社會主義法治國家”。建設(shè)中國特色社會主義法治體系是中國的原創(chuàng)概念,檢察公益訴訟制度是中國特色社會主義法治體系的組成部分。其二,全面依法治國的重點任務和基礎(chǔ)性工作是法治政府建設(shè)。法治政府建設(shè)有四個方面的突出問題被提出來:一是生態(tài)環(huán)境問題,二是食品藥品安全問題,三是國有資產(chǎn)監(jiān)管問題,四是國有土地出讓問題。這四個問題都與政府的監(jiān)管有關(guān)系,而當時的突出問題是,要么監(jiān)管不利,要么濫用職權(quán)。解決這些問題就需要通過頂層進行設(shè)計,以制度化方式解決。在各種應對措施中,檢察機關(guān)的職能定位凸顯出來,憲法規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”,運用好發(fā)揮好檢察機關(guān)的監(jiān)督職能作用就成為多種考慮方案中最終被選中的一種。

黨的十八屆三中全會提出要全面深化改革、黨的十八屆四中全會部署全面依法治國,再加上全面依法治國的重點任務確定為法治政府建設(shè),以及建設(shè)中國特色社會主義法治體系的要求,共同構(gòu)成了檢察公益訴訟制度的改革背景。檢察公益訴訟制度應運而生。

二、檢察公益訴訟制度的形成步驟

黨的十八屆三中全會涉及改革事項60余項,黨的十八屆四中全會涉及改革事項180多項,這些改革幾乎都經(jīng)歷了五個環(huán)環(huán)相扣的步驟,檢察公益訴訟也不例外。用法治引領(lǐng)改革,已成為中國處理改革與法治關(guān)系的成熟經(jīng)驗。檢察公益訴訟制度的確立,是一個成功的范例。

第一步,由黨中央進行頂層設(shè)計。檢察公益訴訟制度是習近平法治思想在公益保護領(lǐng)域的生動實踐和原創(chuàng)性成果,是黨中央從頂層進行設(shè)計的制度。第二步,由全國人大常委會授權(quán)在部分地區(qū)先行試點。頂層設(shè)計后就成為改革方案,由全國人大常委會作出授權(quán)決定。試點授權(quán)決定本身就是法律依據(jù),該步驟體現(xiàn)的是第一層次的改革于法有據(jù)。第三步,總結(jié)試點經(jīng)驗。試點完成后,最高人民檢察院向全國人大常委會作出匯報,將檢察公益訴訟制度試點過程中形成的可復制、可推廣的成熟經(jīng)驗提煉出來,為上升為制度做準備。第四步,修改法律,把成功的經(jīng)驗上升為法律。第五步,將修改后的法律在全國施行。至此,第二次的改革于法有據(jù)最終完成。新制度產(chǎn)生并開始運行。

檢察公益訴訟制度就是經(jīng)歷了這五個步驟,每一環(huán)節(jié)都沒有缺失,是一個完整的改革過程。這項制度從改革到最后修改法律形成定制,經(jīng)過幾年的實踐,制度形態(tài)已穩(wěn)定成熟。

三、檢察公益訴訟制度創(chuàng)立的法理問題

檢察公益訴訟制度創(chuàng)立過程中遇到過一些理論難題,在回答檢察公益訴訟立法的必要性時也必須回答這些法理問題。制定檢察公益訴訟法涉及如下法理。

第一,檢察公益訴訟制度與人民代表大會制度之間的關(guān)系。檢察機關(guān)當時不具有直接監(jiān)督政府的職能,監(jiān)督政府的職權(quán)屬于人大。檢察公益訴訟制度使檢察機關(guān)回歸憲法定位,賦予其監(jiān)督政府的職能。討論該問題時存在兩種觀點:一種觀點是由人大授權(quán)檢察機關(guān)監(jiān)督制約政府,這種觀點沒有得到廣泛的支持。第二種觀點是回到檢察機關(guān)憲法定位上來,發(fā)揮好檢察機關(guān)的職能作用。憲法規(guī)定檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān),從理論上來講可以監(jiān)督一切和法律有關(guān)的事項,只是在制度設(shè)計上,更多的是把檢察監(jiān)督放在訴訟領(lǐng)域,是通過訴訟途徑進行,這種理解避免了歷史上曾出現(xiàn)的“一般監(jiān)督”和“全面監(jiān)督”的困惑。這個法理問題目前已經(jīng)解決。

第二,誰是公共利益的代表。這是當時討論比較多的一個問題。一般認為政府是公共利益的代表。在檢察公益訴訟制度創(chuàng)立之前,檢察機關(guān)不被認為是公共利益的代表。實踐當中就會出現(xiàn)一個問題,發(fā)生檢察行政公益訴訟后,在同一個法庭上,法院會面對兩個國家機關(guān):一個是作為被告的行政機關(guān),另一個是起訴的檢察機關(guān),如果這兩個機關(guān)在法庭上都聲稱自己代表公共利益,那么到底誰是公共利益代表?理論上最終理解為法律可賦予兩機關(guān)不同的功能,行政機關(guān)是國家利益和公共利益的第一代表人,而檢察機關(guān)是國家利益和公共利益的第二代表人。檢察機關(guān)有兩個立場:第一個立場是國家立場,在任何場合下出庭訴訟都是代表國家,現(xiàn)在需要通過立法賦予檢察機關(guān)公共利益代表的資格。這樣一來,公共利益的代表主體就不再是單一的、一元的,而是二元的或多元的。這是一個重大的理論突破。

第三,適用哪部訴訟法。是適用民事訴訟法還是行政訴訟法?黨的十八屆四中全會一開始討論的是“檢察行政公益訴訟”,為什么最后把“行政”兩個字去掉?原因就在于選擇訴訟法的時候,行政公益訴訟會在同一個法庭上出現(xiàn)三個國家權(quán)力:審判權(quán)、檢察權(quán)、行政權(quán),去掉“行政”二字,適用的訴訟法就是民事訴訟法。把“行政”兩個字去掉解決了訴訟當中適用哪部法律的問題。但是這個問題解決了以后,在最高人民法院、最高人民檢察院協(xié)調(diào)的時候,還有一些具體問題需要解決。比如,檢察公益訴訟一審已經(jīng)結(jié)束,二審怎么辦?二審出現(xiàn)的問題就是起訴的檢察院的上級檢察院要不要在二審時出庭支持訴訟,這在民事訴訟法中沒有規(guī)定。這個問題不是通過法律解決的,而是“兩高”共同協(xié)商最后解決的。被上訴的或者是上訴方的人民檢察院的上級檢察院可以出庭支持訴訟,這是理論和實踐的又一個創(chuàng)新。

第四,檢察公益訴訟的價值選擇。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟選擇什么樣的價值?訴訟一經(jīng)提起,檢察機關(guān)如果敗訴,那意味著行政機關(guān)是正確的,檢察機關(guān)的監(jiān)督是錯誤的;但是,如果追求勝訴,特別是一些重大的案件,檢察機關(guān)勝訴了,就預示著行政機關(guān)敗訴,而行政機關(guān)敗訴后會產(chǎn)生許多新的社會問題,這些問題可能是人民檢察院無法解決的。所以,行政公益訴訟并不是多多益善,要盡可能避免提起訴訟。最好的選擇是在訴前檢察建議的方式解決問題,如果訴訟發(fā)生之前能夠把監(jiān)督職能作用發(fā)揮出來,行政機關(guān)糾正了錯誤,這就是最佳的司法效益,是最佳的狀態(tài),這是一個價值選擇問題。第二個價值考量,在檢察建議不被接受、不得不形成訴訟時,到底是追求一贏好,還是雙贏好、多贏好?首先是雙贏。雙贏預示著這里面有對應性,一是檢察機關(guān)勝訴,二是行政機關(guān)改善工作、改進工作,行政機關(guān)工作發(fā)生變化,行政機關(guān)也贏,這就是雙贏。然后是多贏。案件進入法庭后,人民檢察院有一項職能就是監(jiān)督審判活動,在法庭上具有強勢地位,人民政府的公權(quán)力也具有強勢性,同時出現(xiàn)在庭審中的三個公權(quán)力中,審判權(quán)最弱。檢察權(quán)要尊重審判權(quán),讓審判權(quán)具有崇高的地位,所以行政機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)三個公權(quán)力機關(guān)中,如果法院受到尊重的話,這就是多贏,“多贏”在“雙贏”之外包含了審判權(quán),即審判權(quán)也要贏。最后要共贏,公平正義的最終結(jié)果要落在人民群眾身上,人民群眾受益才是檢察行政公益訴訟的最終目的。三個公權(quán)力都要服務于人民最終受益上,公眾受益就是共贏。因此,第一,要以訴前解決為最佳選擇;第二,一旦進入訴訟,要實現(xiàn)雙贏多贏共贏。

在檢察公益訴訟制度探索過程中,這四個基本理論問題都已獲得解決,因此,檢察公益訴訟立法的法理基礎(chǔ)已經(jīng)具備。

四、檢察公益訴訟制度的創(chuàng)新價值

檢察公益訴訟制度具有重大的創(chuàng)新價值,是開人類歷史先河的制度。中華民族的法治曾經(jīng)走向世界,創(chuàng)立了中華法系。中國影響世界的制度,除了中華法系之外,中國的文官制度被西方所接受——文官制度由法國到英國,漸漸地全世界都建立了文官制度。通過考試選拔人才,是中國的獨創(chuàng),這項制度也影響了世界�！短坡墒枳h》也曾經(jīng)影響到法蘭克福。檢察公益訴訟制度如果能夠單列為訴訟法的話,將是一項中國影響世界的具有重大創(chuàng)舉意義的制度。習近平總書記在黨的十八屆四中全會決定的說明中講了十個問題,這十個問題都是制度創(chuàng)新問題,其中第九個問題專門講檢察公益訴訟改革。這一制度里面的創(chuàng)新因素主要有以下幾個方面。

第一,能動檢察。檢察公益訴訟回答了檢察權(quán)的職能、性質(zhì)。審判權(quán)應當是被動的,主動司法就違背了司法原理。審判權(quán)是判斷權(quán),既然是判斷,需要事實或行為發(fā)生之后才能判斷,啟動審判權(quán)的唯一理由是提告,沒有原告起訴,審判權(quán)必須靜守。審判權(quán)一旦主動行使,就容易發(fā)生尋租,產(chǎn)生腐敗行為。但是,檢察權(quán)卻不同,由于檢察權(quán)代表國家,代表公共利益,所以檢察權(quán)是可以主動行使的。在檢察公益訴訟制度設(shè)立時,能動檢察觀念同時被樹立起來了,這是檢察理念和司法理念的重大變革。

第二,公益代表。檢察公益訴訟明確了公共利益的代表,除了行政機關(guān)之外還有檢察機關(guān),檢察機關(guān)是和行政機關(guān)并列的公共利益的代表之一,所以它是國家利益和公共利益的重要代表機關(guān),這個制度設(shè)計是檢察機關(guān)職能上的重大變革和創(chuàng)新。

第三,監(jiān)督制約。黨的十八屆三中全會和十八屆四中全會特別是習近平總書記所作的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》已經(jīng)明確檢察公益訴訟制度設(shè)立的初衷,主要是為了監(jiān)督制約行政權(quán)。該制度是完善國家法治,讓行政權(quán)受到另一個權(quán)力制約的一項制度。該制度是國家監(jiān)督體系的重要組成部分,也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,具有重大的法治意義。

第四,訴訟模式。經(jīng)過這幾年的實踐,已經(jīng)有70多萬件案件的訴訟規(guī)模,表明檢察公益訴訟可以獨立成為一種訴訟模式,其已經(jīng)可以作為獨立的第四種訴訟形態(tài)。制定檢察公益訴訟法的時機已經(jīng)成熟,法理問題已經(jīng)解決,應盡快制定這部法律。

(本文原載于《中國法律評論》2023年第6期)