呂忠梅:檢察公益訴訟立法應解決的基礎理論問題及建議

中國法學會副會長、十四屆全國人大環(huán)境與資源保護委員會副主任委員 呂忠梅

作為世界范圍內(nèi)“人無我有”的司法制度,六年多來的實踐充分證明,檢察公益訴訟是一項適應中國國情、體現(xiàn)中國司法體制特點的好制度,需要而且可能以立法的方式加以提升,推動檢察公益訴訟工作更好發(fā)揮維護公共利益、實現(xiàn)社會公平正義的功能。在此意義上,將檢察公益訴訟立法納入《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》一類項目,十分必要且及時。

一、檢察公益訴訟立法應解決的基礎理論問題

制定檢察公益訴訟法,本質(zhì)上是以一定理論為支撐,總結(jié)檢察公益訴訟工作規(guī)律、形成檢察公益訴訟活動規(guī)則的過程,立法必須建立在相對成熟的檢察公益訴訟理論基礎之上。檢察公益訴訟立法至少應解決以下基礎理論問題:

一是檢察公益訴訟中的民事公益訴訟實際上是“官告民”,行政公益訴訟實際上是“官告官”,與傳統(tǒng)民事訴訟和行政訴訟有截然不同的訴訟法律關(guān)系。如何從理論上厘清檢察公益訴訟的法律關(guān)系,明確“此訴訟非彼訴訟”,準確界定公益訴訟的內(nèi)涵,是立法必須解決的基點問題。

二是檢察公益訴訟案件中行政公益訴訟案件95%以上在訴前解決,這種現(xiàn)象大大超越了傳統(tǒng)訴訟法上的“訴”和“訴權(quán)”概念。檢察公益訴訟的概念應該如何界定,或者說如何從理論上闡明“此訴非彼訴”,是立法必須解決的難點問題。

三是檢察公益訴訟實踐中“公益”范圍日益擴大,已涉及多部不同性質(zhì)的法律,各種“公益”實際上存在較大差異。較之其他公益訴訟,環(huán)境公益訴訟至少具有“公共利益最純粹、涉及人與自然關(guān)系、社會性與科技性高度關(guān)聯(lián)、公益與風險密不可分”等特殊性,如何從理論上進行類型化,并區(qū)分“此公益非彼公益”,是立法必須回答的重點問題。

四是環(huán)境檢察公益訴訟實踐中大量采用刑事附帶民事公益訴訟模式,大大突破了傳統(tǒng)刑事附帶民事訴訟的訴訟構(gòu)造,尤其在證據(jù)效力、證明標準、因果關(guān)系判斷等方面,都因刑事訴訟與民事訴訟的巨大差異,導致出現(xiàn)難以跨越的“鴻溝”。如何從理論上說明“此審非彼審”,并建立協(xié)同性訴訟機制,是立法必須解決的痛點問題。

二、檢察公益訴訟立法的建議

基于以上觀察,提出關(guān)于檢察公益訴訟立法的幾點建議:一是深刻理解立法規(guī)劃中提出的一并考慮檢察公益訴訟法與公益訴訟法的要求,立足檢察公益訴訟實踐,將檢察公益訴訟立法重點放在公益訴訟檢察活動方面,側(cè)重從實體規(guī)范角度提煉公益訴訟檢察活動規(guī)則。如果可能,可以將法律名稱確定為“公益檢察法”,既符合目前檢察公益訴訟實踐中絕大多數(shù)案件非訴訟處理現(xiàn)狀,也可與未來的公益訴訟法相互銜接。

二是認真總結(jié)檢察公益訴訟實踐規(guī)律,在概念思維基礎上,輔之以類型思維,在立法中建立合理的公益訴訟檢察活動的類型化標準,并針對不同類型確立共通規(guī)則和特殊規(guī)則,建立公益檢察活動的基本制度與一般制度。

三是系統(tǒng)研究刑事附帶民事公益訴訟案件,發(fā)現(xiàn)并提煉刑事附帶民事公益訴訟的“兩審合一”規(guī)則,切實解決司法實踐中的“訴訟主體錯位”“訴訟規(guī)則錯配”問題。

四是統(tǒng)籌考慮公益訴訟檢察立法與環(huán)境法典編纂工作,注意環(huán)境公益訴訟作為檢察公益訴訟的特殊類型,可以在檢察公益訴訟立法中進行實體性規(guī)范,在環(huán)境法典中規(guī)定專門程序,并運用普通法與特別法的立法技術(shù),建立相互轉(zhuǎn)介或引致條款,形成協(xié)同關(guān)系。

(詳見《人民檢察》2023年第21期)