加快推進(jìn)檢察公益訴訟立法進(jìn)程助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

中國法學(xué)會(huì)副會(huì)長、中國民事訴訟法學(xué)研究會(huì)會(huì)長 景漢朝

檢察公益訴訟制度是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性成果。公共利益是國家治理體系中必須重點(diǎn)保護(hù)的人民利益,公益訴訟從法治層面提供重要制度保障。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),要完善公益訴訟制度。“檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)”已被納入《十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》,加快立法進(jìn)程,有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、檢察公益訴訟實(shí)踐探索呼喚專門立法

從過去的立法和司法實(shí)踐情況看,檢察公益訴訟的實(shí)踐探索,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)驗(yàn)積累、制度創(chuàng)新和理論突破,成為國家治理現(xiàn)代化體系中的重要組成部分,彰顯了中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)。

其一,檢察公益訴訟實(shí)踐豐富了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容。這一制度的建立和發(fā)展,是民事司法程序現(xiàn)代化乃至法治體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一,豐富了國家治理的內(nèi)涵和方法。

其二,檢察公益訴訟實(shí)踐提供了公益訴訟參與全球治理的中國方案與中國智慧。眾所周知,公益訴訟領(lǐng)域涉及的很多問題并非中國特有,這些問題的解決也涉及全人類的共同利益和共同命運(yùn)。經(jīng)過不斷探索,我國已經(jīng)初步形成具有中國特色的檢察公益訴訟理論和制度體系。

其三,檢察公益訴訟實(shí)踐守護(hù)人民群眾的安寧生活,弘揚(yáng)社會(huì)正義。近年來,最高人民檢察院聚焦區(qū)域環(huán)境污染、食品藥品安全、英烈名譽(yù)保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域問題開展專項(xiàng)監(jiān)督,深化綜合治理方式,發(fā)揮了引領(lǐng)示范作用。

其四,檢察公益訴訟實(shí)踐推動(dòng)了檢察公益訴訟相關(guān)立法的發(fā)展。不僅民事訴訟法對(duì)檢察公益訴訟作出了基本規(guī)定,消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法、英雄烈士保護(hù)法、未成年人保護(hù)法、安全生產(chǎn)法等不同領(lǐng)域的立法也都從不同角度規(guī)定了檢察公益訴訟規(guī)范。

綜上,我國檢察公益訴訟實(shí)踐對(duì)檢察公益訴訟立法提出了客觀要求。

二、檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)專門立法的條件已經(jīng)成熟

當(dāng)前,檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)的立法工作已由全國人大監(jiān)察和司法委員會(huì)牽頭啟動(dòng)。此前,中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》作出有關(guān)重要部署,為立法工作提供了重要的政治指引和保障。2015年以來,最高人民法院、最高人民檢察院分別或聯(lián)合制定了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等一系列司法解釋。這些不僅在一定程度上確保了公益訴訟的順利運(yùn)行,也為相關(guān)立法提供了比較系統(tǒng)的制度基礎(chǔ)。

三、檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)立法應(yīng)堅(jiān)持的理念

一是堅(jiān)持以人為本理念。構(gòu)建我國新時(shí)代公益訴訟模式,應(yīng)將保護(hù)社會(huì)共同體利益作為目標(biāo)之一,通過糾紛解決鞏固社會(huì)共同體。二是堅(jiān)持自主性理念。要充分考慮我國社會(huì)主義法治的特質(zhì),積極構(gòu)建中國自主法學(xué)知識(shí)體系,以解決中國問題為指向,借鑒國外經(jīng)驗(yàn)時(shí)也根據(jù)中國的實(shí)踐之需來選擇。三是堅(jiān)持整體性理念。一方面,堅(jiān)持公益訴訟保護(hù)利益的整體性,并應(yīng)擴(kuò)大公益訴訟的受益面,使其惠及整個(gè)社會(huì)。我國目前的檢察公益訴訟制度簡化了訴訟關(guān)系,由檢察機(jī)關(guān)代為起訴,體現(xiàn)了公益訴訟的整體性,而且案件的判決結(jié)果引導(dǎo)社會(huì)政策、國家立法和人民群眾的行為,體現(xiàn)公益訴訟受益面的整體性。另一方面,應(yīng)堅(jiān)持全民共享法治理念,推進(jìn)公益訴訟的公眾參與。四是堅(jiān)持實(shí)質(zhì)公平理念。公共利益的實(shí)現(xiàn)通常是若干相互競爭利益之間的妥協(xié),這一過程要以實(shí)質(zhì)公平為取向,這是馬克思主義關(guān)于平等和公平思想的基本要求。

四、檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)立法應(yīng)著重解決的問題

一是檢察公益訴訟保護(hù)對(duì)象的界定與類型化問題。公益訴訟所保護(hù)的公共利益的界定不僅是公益訴訟理論上的重要議題,也是檢察公益訴訟單獨(dú)立法必須解決的基礎(chǔ)性問題。從司法實(shí)踐出發(fā),可以將已有公益訴訟案件所涉及的公共利益區(qū)分為國家利益、不特定的社會(huì)公共利益以及特定的社會(huì)公共利益(特定群體的利益)。還可以根據(jù)不同類型的公共利益配置訴訟實(shí)施權(quán)和設(shè)計(jì)具體的訴訟程序。比如,對(duì)于起訴要求侵權(quán)人作為或者不作為的公益訴訟,應(yīng)根據(jù)其保護(hù)不特定或特定的社會(huì)公共利益特點(diǎn),明確檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、順序以及與行政程序的對(duì)接問題,進(jìn)一步強(qiáng)化公益訴訟事前預(yù)防功能�？紤]特定類型案件的社會(huì)組織參與,使公益訴訟有更為廣泛的公眾參與。

二是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織的公益訴訟實(shí)施權(quán)配置問題。一方面,近年來制定或修訂的無障礙環(huán)境建設(shè)法、婦女權(quán)益保障法、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法等法律均有授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的規(guī)定,同時(shí),刑事附帶民事檢察公益訴訟已經(jīng)成為公益訴訟司法實(shí)踐的主要形態(tài);另一方面,民事訴訟法、行政訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟依然堅(jiān)持的是謙抑性原則。不同法律規(guī)范之間、立法與司法實(shí)踐之間的內(nèi)在沖突亟待通過公益訴訟單獨(dú)立法予以協(xié)調(diào)、解決,其中,最核心的問題就是要進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織提起不同類型公益訴訟的訴訟實(shí)施權(quán)、劃定各類主體的權(quán)責(zé)邊界和先后順位,從而使公益訴訟制度效能實(shí)現(xiàn)最大化。

三是檢察公益訴訟中審判權(quán)定位與職能變革問題。傳統(tǒng)審判權(quán)的職能是被動(dòng)的、消極的、中立的,側(cè)重定分止?fàn)幒褪潞缶葷?jì)。隨著工業(yè)社會(huì)、信息化社會(huì)帶來的環(huán)境污染、大規(guī)模侵權(quán)等情形日益增多,審判權(quán)與行政權(quán)之間的權(quán)責(zé)界分日益模糊,現(xiàn)代社會(huì)的審判權(quán)承擔(dān)了更多的風(fēng)險(xiǎn)防控與事前規(guī)制的職能。審判權(quán)的定位與職能變革問題,直接影響檢察公益訴訟的立法理念。檢察公益訴訟著眼于保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益,其通過確認(rèn)之訴、給付之訴發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能,立法原則和具體制度安排應(yīng)當(dāng)面向未來,強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作用和調(diào)整未來行為,而非單一地補(bǔ)償、救濟(jì)。故檢察公益訴訟在訴訟要件設(shè)置、前置程序、臨時(shí)性救濟(jì)程序以及強(qiáng)制執(zhí)行等具體制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防性司法的理念,以較小的司法成本、較早的溝通介入去規(guī)制和保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。檢察公益訴訟制度的體系性建構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)防性司法理論和程序模式的研究,在制度層面上探索審判權(quán)運(yùn)行的公益訴訟模式。

四是檢察公益訴訟與刑事責(zé)任的協(xié)調(diào)問題。二者之間突出的問題就是公益訴訟可否適用懲罰性賠償。在食品藥品安全等領(lǐng)域或者在刑事附帶民事公益訴訟中能否引入懲罰性賠償,懲罰性賠償與刑事罰金在性質(zhì)、功能以及管理使用制度上是否存在競合,理論界和實(shí)務(wù)界爭議很大。同時(shí),這一問題又是檢察公益訴訟單行立法所無法回避的。懲罰性賠償?shù)母拍钪饕�源于英美法系的侵�?quán)責(zé)任法,而大陸法系刑法上則強(qiáng)調(diào)罪刑法定原則。這個(gè)問題需要繼續(xù)深入研究。

解決以上問題有助于進(jìn)一步推動(dòng)公益訴訟特別是檢察公益訴訟立法進(jìn)程,早日實(shí)現(xiàn)立法任務(wù)落實(shí)落地。總之,檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)單獨(dú)立法是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇,是中國公益訴訟實(shí)踐的必然結(jié)果,是完善公益訴訟制度的必要路徑。期待通過單獨(dú)立法和中國的公益訴訟特別是檢察公益訴訟的豐富實(shí)踐,為世界司法貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案,為實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。

(詳見《人民檢察》2023年第21期)