堅(jiān)持黨對(duì)檢察公益訴訟立法的全面領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)完善公益訴訟制度

十四屆全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)副主任委員 張 軒

近日,《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》已經(jīng)公布,將檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)列入立法規(guī)劃一類項(xiàng)目,即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案,并確定這項(xiàng)立法由全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)負(fù)責(zé)牽頭起草并提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。此項(xiàng)立法涉及多部門、各方面,需要集思廣益,群策群力,廣泛聽取各方意見建議,不斷凝聚立法共識(shí),確保立法的質(zhì)量和效率。

一、深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨中央決策部署和習(xí)近平總書記有關(guān)重要指示批示精神,充分認(rèn)識(shí)完善公益訴訟制度的重要性和必要性

(一)完善公益訴訟制度是全面貫徹落實(shí)黨中央部署的必然要求

公益訴訟制度是以法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度設(shè)計(jì),在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中,具有十分重要的意義。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央一直高度關(guān)注公益訴訟制度的發(fā)展和完善。黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度,黨的十九屆四中全會(huì)提出拓展公益訴訟案件范圍、完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度,黨的二十大再次強(qiáng)調(diào)完善公益訴訟制度。同時(shí),《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》《全面深化法治領(lǐng)域改革綱要(2023-2027年)》等中央文件,先后對(duì)完善公益訴訟制度提出要求�？梢哉f,以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)完善公益訴訟制度的要求是一貫的、明確的。完善公益訴訟制度,做好相關(guān)立法工作,深入貫徹黨中央決策部署特別是黨的二十大會(huì)議精神,十分重要、十分必要。

(二)完善公益訴訟制度是滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公益司法保護(hù)需求的必然要求

我國(guó)公益訴訟從頂層設(shè)計(jì)到實(shí)踐落地,從局部試點(diǎn)到全面推開,始終聚焦生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、個(gè)人信息保護(hù)、未成年人保護(hù)、無障礙設(shè)施建設(shè)、安全生產(chǎn)等人民群眾急難愁盼的問題,解決了一批人民群眾的操心事、揪心事、煩心事。特別是檢察公益訴訟制度正式建立以來,檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職,有力維護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,集中展示了公益司法保護(hù)的“中國(guó)方案”,得到了各方高度認(rèn)可。但隨著公益訴訟深入開展,制度供給不足的問題愈發(fā)凸顯,直接影響人民群眾的獲得感。近年來,有不少全國(guó)人大代表在廣泛聽取人民群眾意見建議的基礎(chǔ)上,提出檢察公益訴訟需要專門立法、相關(guān)單行法需要增加公益訴訟條款等有關(guān)完善公益訴訟制度的議案建議。2020年至2022年,全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)共辦理涉檢察公益訴訟代表建議60件、代表議案17件。2023年,十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議上,有699名全國(guó)人大代表提出關(guān)于檢察公益訴訟立法的議案建議,占全體代表的23.5%。此外,2018年至2020年,全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳連續(xù)3年將推進(jìn)檢察公益訴訟確定為重點(diǎn)督辦建議,2023年又將“完善公益訴訟制度,推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”確定為重點(diǎn)督辦建議,都由全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)進(jìn)行督辦。在辦理或督辦有關(guān)代表議案建議的過程中,全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)也充分感受到人民群眾對(duì)通過完善公益訴訟制度及相關(guān)立法推動(dòng)公益訴訟發(fā)揮更大作用充滿期待。民有所呼、我有所應(yīng),黨的根本宗旨要求我們必須回應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的公益司法保護(hù)需求,必須抓緊建立更加完備的公益訴訟制度體系。

(三)完善公益訴訟制度是進(jìn)一步推動(dòng)公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

近年來,全國(guó)人大常委會(huì)先后通過修改民事訴訟法、行政訴訟法,從法律上確定公益訴訟制度包括檢察公益訴訟制度,通過制定或修改英雄烈士保護(hù)法、未成年人保護(hù)法、安全生產(chǎn)法、軍人地位和權(quán)益保障法、個(gè)人信息保護(hù)法、反壟斷法、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、婦女權(quán)益保障法、無障礙環(huán)境建設(shè)法等10部單行法增設(shè)公益訴訟有關(guān)條款。2019年,全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)聽取和審議最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告并開展專題詢問。2023年,全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)聽取和審議最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)檢察工作情況的報(bào)告并開展專題詢問,公益訴訟是其中的重要內(nèi)容。全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)在開展上述立法和監(jiān)督工作的調(diào)研中,充分聽取各方面意見特別是基層一線干部群眾的意見建議。大家普遍反映,雖然現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法以及多部單行法對(duì)公益訴訟都有規(guī)定,但有關(guān)規(guī)定比較原則、分散,在訴訟程序、配套制度等方面的法律供給不足,亟須通過專門立法進(jìn)一步規(guī)范、推動(dòng)公益訴訟發(fā)展,為公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展提供更加完備的法治保障。

二、堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法,確保法律公平、權(quán)威、有效

(一)堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo),確保立法工作正確政治方向

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好立法工作的最高政治原則和根本政治保證。以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)完善公益訴訟制度提出了明確要求、指明了工作方向。我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到此項(xiàng)立法是關(guān)系國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、關(guān)系民生福祉的重要立法,必須堅(jiān)持對(duì)黨負(fù)責(zé)、對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé),以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨中央關(guān)于完善公益訴訟制度的重大決策部署,特別是習(xí)近平總書記有關(guān)重要的指示批示精神,學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想,在重大事項(xiàng)、重要問題上,及時(shí)主動(dòng)請(qǐng)示報(bào)告,準(zhǔn)確把握黨的主張、方針、政策,從制度上、法律上保證黨的路線方針政策和決策部署得到全面貫徹和有效實(shí)施,確保立法符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民群眾擁護(hù)、適應(yīng)和滿足全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的要求。

(二)牢牢把握高質(zhì)量立法,確保法律好用、管用、夠用

高質(zhì)量立法是新時(shí)代對(duì)立法工作的新要求。檢察公益訴訟法(公益訴訟法)是規(guī)范公益訴訟的重要法律,立法質(zhì)量直接關(guān)系國(guó)家利益和社會(huì)公共利益能否得到高質(zhì)量保護(hù),這就要求我們必須牢牢把握立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵,以保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益為導(dǎo)向,關(guān)注和回應(yīng)人民所思所盼所愿,契合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求,確保制定的法律管用有效。法律草案何時(shí)能夠提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議,關(guān)鍵也在于立法質(zhì)量。我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)、總要求,堅(jiān)持從國(guó)情和實(shí)際出發(fā),堅(jiān)持時(shí)、度、效相統(tǒng)一,堅(jiān)持質(zhì)量?jī)?yōu)先,把握好工作重點(diǎn)和節(jié)奏。在確保立法質(zhì)量的前提下,加快立法工作步伐,適時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

(三)堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法,確保立法工作穩(wěn)步有序推進(jìn)

為推動(dòng)立法進(jìn)程,全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)擬組建立法工作專班,希望有關(guān)單位能夠積極派員參加,共同做好法律草案起草工作。起草過程中,要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法。一方面,堅(jiān)持問題導(dǎo)向,通過開展立法調(diào)研,全面梳理、分析研究公益訴訟面臨的現(xiàn)實(shí)問題,包括研討的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題,為立法提供靶向,切實(shí)提升法律針對(duì)性、可操作性。另一方面,堅(jiān)持全過程人民民主,立法過程中充分聽取各地各部門、專家學(xué)者等有關(guān)方面的意見和建議,進(jìn)一步凝聚共識(shí)。此外,還可以做一些專題研究。最高人民檢察院等有關(guān)部門已經(jīng)做了不少基礎(chǔ)性工作,我們可以進(jìn)一步梳理研究國(guó)內(nèi)外公益訴訟制度的發(fā)展和完善、有關(guān)代表議案建議和各省級(jí)人大常委會(huì)關(guān)于檢察公益訴訟工作的決定等,為立法工作提供借鑒。

(詳見《人民檢察》2023年第21期)