│李忠強等

　　行政爭議實質性化解作為社會矛盾糾紛化解體系的重要一環(huán),對保障人民群眾合法權益、促進法治政府建設意義重大。檢察機關參與行政爭議實質性化解是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義,也是優(yōu)化檢察格局、做實行政檢察的重要抓手。

　　一、檢察機關參與行政爭議實質性化解的理論證成

　　(一)傳統(tǒng)行政爭議解決途徑具有局限性

　　我國行政爭議解決途徑主要有行政復議、行政訴訟和信訪。行政復議具有便捷、靈活、成本低的特點,但不同層級行政機關之間的緊密聯(lián)系導致復議機關的獨立性和公正性受到質疑。實踐中,絕大多數(shù)的行政復議案件被維持或駁回,而變更決定是對行政實體法律關系的重新調整,更有利于行政爭議的實質性解決�？梢�,通過行政復議實質性解決爭議的作用較為有限。相比之下,行政訴訟公信力更高,但其以合法性審查為原則,容易出現(xiàn)案件已經(jīng)審理完結,原告的利益訴求卻并未得到實際滿足的情況,于是當事人在一審程序結束后往往通過上訴、申訴啟動二審、再審程序,或者判決后啟動行政執(zhí)法程序,再次引發(fā)新的行政復議和行政訴訟�！俺绦蚩辙D”導致大量行政爭議流入信訪渠道,部分群眾甚至將信訪作為解決糾紛的首要選擇。然而,信訪制度最主要的功能在于傳遞民意、了解社情,“其最佳的作用是溝通信息,而非解決爭議”。①

　　(二)解決行政爭議的新路徑探索

　　鑒于傳統(tǒng)行政爭議解決途徑具有局限性,行政機關率先探索新的爭議化解方式。早在2007年,北京市海淀區(qū)政府法制辦就已經(jīng)建立行政爭議調解中心。法院基于行政審判實踐的困惑提出“實質性化解行政爭議”這一命題。②2014年行政訴訟法修改,在立法目的中增加了“解決行政爭議”的內容,同時規(guī)定,對特定事項法院可以主持調解。此后,各地法院積極探索在行政訴訟過程中實質性化解行政爭議的機制,并逐步向行政訴訟、行政復議外探索行政爭議化解路徑。新時代,人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面提出更高水平的要求,檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關,充分發(fā)揮檢察職能,積極參與行政爭議實質性化解,是助推國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要切入點。

　　二、檢察機關開展行政爭議實質性化解工作的實踐目標

　　(一)參與社會治理,推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

　　根據(jù)黨的十九屆四中全會精神,加強和創(chuàng)新社會治理,完善社會矛盾糾紛化解機制是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務。行政爭議實質性化解是問題治理型的改革創(chuàng)新,也是堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”、促進訴源治理的重要舉措。立足行政檢察職能推動行政爭議實質性化解,是檢察機關參與社會治理的重要途徑,有利于推動社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制的完善。充分發(fā)揮檢察機關的法治保障作用,把檢察調解協(xié)商嵌入行政爭議化解機制,依托行政爭議調解中心,將檢察監(jiān)督貫穿于矛盾產(chǎn)生、發(fā)展和調處的全過程,是對社會治理模式的極大創(chuàng)新,彰顯了檢察機關在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的擔當。

　　(二)完善行政執(zhí)法監(jiān)督體系,推動執(zhí)法規(guī)范化

　　黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》從依法治國的高度指出,“強化對行政權力的制約和監(jiān)督”“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為,應該督促其糾正”。這表明,檢察機關承擔著規(guī)范行政執(zhí)法活動的重要職責使命。開展行政爭議實質性化解,是探索行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的有益嘗試,不僅可以有效推動行政機關嚴格規(guī)范文明執(zhí)法,維護行政機關的執(zhí)法公信力,而且有助于避免行政爭議的發(fā)生,減少行政訴累。檢察機關行政爭議實質性化解工作,實際上是借助法律監(jiān)督職能對行政權力進行規(guī)范,進而促成行政爭議化解。雖然我國對行政權的監(jiān)督已形成包括人大監(jiān)督、審判監(jiān)督、行政權的內部監(jiān)督、社會監(jiān)督等在內的內外結合、上下配套的行政執(zhí)法監(jiān)督體系。然而,這些監(jiān)督類型都存在一定的局限性�！皺z察權作為憲法賦予的監(jiān)督權,其法定性、強制性、專業(yè)性和經(jīng)常性特征使得其制約行政權的膨脹具有先天優(yōu)勢,不僅能彌補其他監(jiān)督非專業(yè)性和非持續(xù)性的不足,也能克服社會監(jiān)督和行政機關內部監(jiān)督的局限性”。③因此,檢察監(jiān)督是彌補現(xiàn)行行政執(zhí)法監(jiān)督體系不足的重要途徑。

　　(三)突破傳統(tǒng)行政檢察局限,推動新時代檢察職能革新轉型

　　根據(jù)人民檢察院組織法、最高人民檢察院《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》的相關規(guī)定,行政檢察職能是對行政訴訟進行監(jiān)督,主要包括生效裁判監(jiān)督,審判活動、審判人員違法監(jiān)督,以及執(zhí)行監(jiān)督。行政訴訟監(jiān)督能夠通過監(jiān)督法院的行政審判活動,間接督促行政機關依法行政,實現(xiàn)“一手托兩家”的監(jiān)督效果。然而,實踐中法院通過審判活動對行政違法行為進行實質性司法審查往往難以實現(xiàn),相應地,檢察機關間接監(jiān)督的目的也容易落空。隨著法院、行政機關越來越注重訴前調解,將有越來越多的案件不再進入訴訟程序,檢察機關通過訴訟活動開展行政監(jiān)督的案源將越來越少。目前,行政檢察業(yè)務已經(jīng)成為“短板中的短板”“弱項中的弱項”,遇到有職能、無業(yè)務、無案件等危機。充分發(fā)揮檢察機關職能優(yōu)勢,全面參與并推動行政爭議實質性化解工作,有助于打破傳統(tǒng)監(jiān)督路徑,豐富行政檢察權能。一是有助于將監(jiān)督重點從側重于對審判權的監(jiān)督轉向對審判權與行政權的監(jiān)督并重。傳統(tǒng)行政檢察職能主要是通過審判監(jiān)督程序對審判權進行監(jiān)督,行政爭議實質性化解工作進一步將檢察監(jiān)督的對象延伸到行政機關的行政權,同時拓展了行政檢察的案源。二是有助于增強行政檢察監(jiān)督的實際效果。通過行政訴訟對行政機關的制約和監(jiān)督是間接的,這種間接監(jiān)督方式很難穿透訴訟程序的形式外衣直指行政爭議的實質癥結,而行政爭議實質性化解工作能夠通過規(guī)范行政執(zhí)法行為,達到化解行政爭議的目的,監(jiān)督過程更簡捷、有力。

　　三、檢察機關參與行政爭議實質性化解的制度構建

　　最高人民檢察院張軍檢察長在2020年全國檢察長會議上強調,行政訴訟監(jiān)督要以行政爭議實質性化解為重點,最終要落實到案結事了政和。檢察機關開展行政爭議實質性化解工作尚處于探索之中,其推廣完善需堅守原則而不失靈活、縝密規(guī)劃、穩(wěn)步推進。

　　(一)科學定位,平衡好行政爭議實質性化解四個關系

　　(全文詳見《人民檢察》2020年第13期或請關注《人民檢察》微信公眾號)