│李忠強(qiáng)等

　　行政爭議實(shí)質(zhì)性化解作為社會(huì)矛盾糾紛化解體系的重要一環(huán),對保障人民群眾合法權(quán)益、促進(jìn)法治政府建設(shè)意義重大。檢察機(jī)關(guān)參與行政爭議實(shí)質(zhì)性化解是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義,也是優(yōu)化檢察格局、做實(shí)行政檢察的重要抓手。

　　一、檢察機(jī)關(guān)參與行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的理論證成

　　(一)傳統(tǒng)行政爭議解決途徑具有局限性

　　我國行政爭議解決途徑主要有行政復(fù)議、行政訴訟和信訪。行政復(fù)議具有便捷、靈活、成本低的特點(diǎn),但不同層級行政機(jī)關(guān)之間的緊密聯(lián)系導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和公正性受到質(zhì)疑。實(shí)踐中,絕大多數(shù)的行政復(fù)議案件被維持或駁回,而變更決定是對行政實(shí)體法律關(guān)系的重新調(diào)整,更有利于行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決�？梢�,通過行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性解決爭議的作用較為有限。相比之下,行政訴訟公信力更高,但其以合法性審查為原則,容易出現(xiàn)案件已經(jīng)審理完結(jié),原告的利益訴求卻并未得到實(shí)際滿足的情況,于是當(dāng)事人在一審程序結(jié)束后往往通過上訴、申訴啟動(dòng)二審、再審程序,或者判決后啟動(dòng)行政執(zhí)法程序,再次引發(fā)新的行政復(fù)議和行政訴訟�！俺绦蚩辙D(zhuǎn)”導(dǎo)致大量行政爭議流入信訪渠道,部分群眾甚至將信訪作為解決糾紛的首要選擇。然而,信訪制度最主要的功能在于傳遞民意、了解社情,“其最佳的作用是溝通信息,而非解決爭議”。①

　　(二)解決行政爭議的新路徑探索

　　鑒于傳統(tǒng)行政爭議解決途徑具有局限性,行政機(jī)關(guān)率先探索新的爭議化解方式。早在2007年,北京市海淀區(qū)政府法制辦就已經(jīng)建立行政爭議調(diào)解中心。法院基于行政審判實(shí)踐的困惑提出“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”這一命題。②2014年行政訴訟法修改,在立法目的中增加了“解決行政爭議”的內(nèi)容,同時(shí)規(guī)定,對特定事項(xiàng)法院可以主持調(diào)解。此后,各地法院積極探索在行政訴訟過程中實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的機(jī)制,并逐步向行政訴訟、行政復(fù)議外探索行政爭議化解路徑。新時(shí)代,人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面提出更高水平的要求,檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),充分發(fā)揮檢察職能,積極參與行政爭議實(shí)質(zhì)性化解,是助推國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要切入點(diǎn)。

　　二、檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的實(shí)踐目標(biāo)

　　(一)參與社會(huì)治理,推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

　　根據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)精神,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,完善社會(huì)矛盾糾紛化解機(jī)制是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。行政爭議實(shí)質(zhì)性化解是問題治理型的改革創(chuàng)新,也是堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、促進(jìn)訴源治理的重要舉措。立足行政檢察職能推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解,是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的重要途徑,有利于推動(dòng)社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制的完善。充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法治保障作用,把檢察調(diào)解協(xié)商嵌入行政爭議化解機(jī)制,依托行政爭議調(diào)解中心,將檢察監(jiān)督貫穿于矛盾產(chǎn)生、發(fā)展和調(diào)處的全過程,是對社會(huì)治理模式的極大創(chuàng)新,彰顯了檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的擔(dān)當(dāng)。

　　(二)完善行政執(zhí)法監(jiān)督體系,推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化

　　黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》從依法治國的高度指出,“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,應(yīng)該督促其糾正”。這表明,檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)的重要職責(zé)使命。開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解,是探索行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的有益嘗試,不僅可以有效推動(dòng)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法,維護(hù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力,而且有助于避免行政爭議的發(fā)生,減少行政訴累。檢察機(jī)關(guān)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作,實(shí)際上是借助法律監(jiān)督職能對行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范,進(jìn)而促成行政爭議化解。雖然我國對行政權(quán)的監(jiān)督已形成包括人大監(jiān)督、審判監(jiān)督、行政權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等在內(nèi)的內(nèi)外結(jié)合、上下配套的行政執(zhí)法監(jiān)督體系。然而,這些監(jiān)督類型都存在一定的局限性�！皺z察權(quán)作為憲法賦予的監(jiān)督權(quán),其法定性、強(qiáng)制性、專業(yè)性和經(jīng)常性特征使得其制約行政權(quán)的膨脹具有先天優(yōu)勢,不僅能彌補(bǔ)其他監(jiān)督非專業(yè)性和非持續(xù)性的不足,也能克服社會(huì)監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的局限性”。③因此,檢察監(jiān)督是彌補(bǔ)現(xiàn)行行政執(zhí)法監(jiān)督體系不足的重要途徑。

　　(三)突破傳統(tǒng)行政檢察局限,推動(dòng)新時(shí)代檢察職能革新轉(zhuǎn)型

　　根據(jù)人民檢察院組織法、最高人民檢察院《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》的相關(guān)規(guī)定,行政檢察職能是對行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督,主要包括生效裁判監(jiān)督,審判活動(dòng)、審判人員違法監(jiān)督,以及執(zhí)行監(jiān)督。行政訴訟監(jiān)督能夠通過監(jiān)督法院的行政審判活動(dòng),間接督促行政機(jī)關(guān)依法行政,實(shí)現(xiàn)“一手托兩家”的監(jiān)督效果。然而,實(shí)踐中法院通過審判活動(dòng)對行政違法行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性司法審查往往難以實(shí)現(xiàn),相應(yīng)地,檢察機(jī)關(guān)間接監(jiān)督的目的也容易落空。隨著法院、行政機(jī)關(guān)越來越注重訴前調(diào)解,將有越來越多的案件不再進(jìn)入訴訟程序,檢察機(jī)關(guān)通過訴訟活動(dòng)開展行政監(jiān)督的案源將越來越少。目前,行政檢察業(yè)務(wù)已經(jīng)成為“短板中的短板”“弱項(xiàng)中的弱項(xiàng)”,遇到有職能、無業(yè)務(wù)、無案件等危機(jī)。充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)職能優(yōu)勢,全面參與并推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作,有助于打破傳統(tǒng)監(jiān)督路徑,豐富行政檢察權(quán)能。一是有助于將監(jiān)督重點(diǎn)從側(cè)重于對審判權(quán)的監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)�審判�?quán)與行政權(quán)的監(jiān)督并重。傳統(tǒng)行政檢察職能主要是通過審判監(jiān)督程序?qū)�審判�?quán)進(jìn)行監(jiān)督,行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作進(jìn)一步將檢察監(jiān)督的對象延伸到行政機(jī)關(guān)的行政權(quán),同時(shí)拓展了行政檢察的案源。二是有助于增強(qiáng)行政檢察監(jiān)督的實(shí)際效果。通過行政訴訟對行政機(jī)關(guān)的制約和監(jiān)督是間接的,這種間接監(jiān)督方式很難穿透訴訟程序的形式外衣直指行政爭議的實(shí)質(zhì)癥結(jié),而行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作能夠通過規(guī)范行政執(zhí)法行為,達(dá)到化解行政爭議的目的,監(jiān)督過程更簡捷、有力。

　　三、檢察機(jī)關(guān)參與行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的制度構(gòu)建

　　最高人民檢察院張軍檢察長在2020年全國檢察長會(huì)議上強(qiáng)調(diào),行政訴訟監(jiān)督要以行政爭議實(shí)質(zhì)性化解為重點(diǎn),最終要落實(shí)到案結(jié)事了政和。檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作尚處于探索之中,其推廣完善需堅(jiān)守原則而不失靈活、縝密規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)。

　　(一)科學(xué)定位,平衡好行政爭議實(shí)質(zhì)性化解四個(gè)關(guān)系

　　(全文詳見《人民檢察》2020年第13期或請關(guān)注《人民檢察》微信公眾號(hào))