世界上很多國家設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)以防范檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)力濫用。在美國,設(shè)立了大陪審團(tuán)以制約起訴裁量權(quán)防止侵犯人權(quán);在日本,設(shè)立了檢察審查會以防止不當(dāng)不起訴。類似的制度還有英國的皇家檢察審查會,其設(shè)立目的是對英國皇家檢察署進(jìn)行監(jiān)督。英國皇家檢察署成立于1986年,民眾進(jìn)行檢察監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)——皇家檢察審查會成立于1996年,迄今正好25年。筆者對英國皇家檢察審查會成立的情況和25年來的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行介紹和分析,以期為我國正在實(shí)施的檢察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督制度和人民監(jiān)督員制度提供域外參考。 

　　一、皇家檢察審查會的性質(zhì)與組織情況 

　　1985年,英國頒布了犯罪起訴法,授權(quán)在英格蘭和威爾士地區(qū)設(shè)立皇家檢察署。次年,皇家檢察署成立�；始覚z察署共劃分為31個區(qū)域,每個區(qū)由區(qū)檢察主任負(fù)責(zé),每個區(qū)設(shè)立若干獨(dú)立的分支機(jī)構(gòu)。 

　　1996年,皇家檢察署在內(nèi)部設(shè)立皇家檢察審查會,其目的是通過審查皇家檢察署,評估其工作質(zhì)量,并提供改進(jìn)建議。在當(dāng)時(shí),并沒有法律授權(quán)設(shè)立皇家檢察審查會,皇家檢察審查會的設(shè)立只是皇家檢察署的內(nèi)部改革�；始覚z察審查會起初主要是審查皇家檢察署對案件作出的法律決定,體現(xiàn)的是內(nèi)部監(jiān)督。 

　　2000年10月,英國頒布了皇家檢察審查會法,皇家檢察審查會向下議院司法委員會負(fù)責(zé),預(yù)算來自庫務(wù)署。至此,皇家檢察審查會的人事和財(cái)政不再依附于皇家檢察署,成為一個獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。此后,皇家檢察審查會法經(jīng)歷了七次修改,規(guī)定可以對稅務(wù)及海關(guān)檢察署、嚴(yán)重欺詐辦公室等具有偵查起訴職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。1999年,皇家檢察署重整為42個區(qū)域,正好與英格蘭及威爾士的42個警區(qū)相對應(yīng)�；始覚z察審查會也于1999年將審查團(tuán)隊(duì)重組為3個審查小組,每個審查小組由副主席領(lǐng)導(dǎo)(該職位于2017年被撤銷)。每個小組配備4名法律審查員、2名案件審查員和1名業(yè)務(wù)管理審查員。2006年,皇家檢察審查會審查小組由原來的3個縮減為2個。 

　　值得一提的是,英國刑事司法系統(tǒng)已經(jīng)建立了一個聯(lián)合監(jiān)督機(jī)構(gòu)秘書處。該機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)的對象包括警察監(jiān)督局、皇家檢察審查會、監(jiān)獄監(jiān)察局、緩刑監(jiān)察局以及治安法院監(jiān)督處。該機(jī)構(gòu)旨在提高以上各類監(jiān)督員的實(shí)際操作和聯(lián)合審查,使各類監(jiān)督員能夠更好地相互了解、相互協(xié)作,用統(tǒng)一的措施將刑事司法制度作為一個整體系統(tǒng)對待,促進(jìn)監(jiān)督的制度化和常規(guī)化。 

　　2006年警察及刑事司法法對刑事監(jiān)督機(jī)構(gòu)賦予聯(lián)合審查的職能。目前,刑事司法聯(lián)合審查組織的成員還剩下皇家檢察審查會、警察監(jiān)督局、緩刑監(jiān)督局以及監(jiān)獄監(jiān)督局4個司法單位。 

　　成為皇家檢察審查會的成員需滿足一定的要求。審查會主席負(fù)責(zé)制定審查計(jì)劃和方法并積極參與領(lǐng)導(dǎo)日常審查流程。因此,對審查會主席任職條件要求較高,審查會主席的任期并不固定(如第一任任期為10年,第二任任期為5年,現(xiàn)任任期為4年)。雖然審查會主席面向社會公開招聘,但他們更青睞于了解刑事司法系統(tǒng)并來自于公共、私營或社會公益組織的高層領(lǐng)導(dǎo)。自1999年起,審查會副主席、法律審查員及業(yè)務(wù)管理審查員職位成為公開競爭的對象。他們都具備企業(yè)規(guī)劃、績效管理、質(zhì)量保證、系統(tǒng)管理、人力資源和財(cái)務(wù)等專業(yè)技能,主要是對被審查檢察機(jī)構(gòu)的內(nèi)部行政管理進(jìn)行評估、針對非法律問題進(jìn)行審查、制定審查計(jì)劃和方法。 

　　皇家檢察審查會在1999年至2000年的工作報(bào)告中明確指出:確保任命的審查員具有豐富的經(jīng)驗(yàn),要把每個審查小組發(fā)展成為一個高度專業(yè)化、具備多種技能的專業(yè)組織。但是,審查會如果全部由專業(yè)人員組成,會影響審查的民主性和代表性。為了拓寬審查員的廣泛性,2001年,皇家檢察審查會共遴選了19名非專業(yè)審查員,其中有4名來自少數(shù)民族。 

　　二、皇家檢察審查會的三大職能 

　　皇家檢察署于1999年重組后,地區(qū)皇家檢察署享有很大的自治權(quán),皇家檢察審查會對其工作職能也進(jìn)行了變動,主要有兩個方面:一是審查周期。將原來4年一次的審查周期變更為2年,在2年內(nèi)完成對42個區(qū)域的審查。這是由于皇家檢察署重組后,權(quán)力被高度下放,因此通過縮短審查周期來進(jìn)行更好地監(jiān)督。二是審查范圍。雖然審查重心依然是案件決策和案件處理的質(zhì)量,但審查范圍擴(kuò)大到屬于案件流程的所有事項(xiàng)。皇家檢察審查會的審查類型可分為以下三種。 

　　(一)審查公訴質(zhì)量 

　　審查方法是對皇家檢察署起訴的案件分區(qū)域進(jìn)行審查,側(cè)重審查皇家檢察署四個關(guān)鍵職能的履行情況:一是檢察機(jī)關(guān)在起訴前向警方提供的建議;二是在刑事程序正式啟動后對案件進(jìn)行的審查;三是參加法院審判的準(zhǔn)備工作;四是在法庭上陳述案情。皇家檢察審查會派出審查組進(jìn)行審查,審查組由一名法律審查員牽頭,業(yè)務(wù)管理審查員和個案審查員一起開展工作。必要時(shí),還需另外一名專業(yè)的法律審查員協(xié)助審查小組履行職責(zé)。具體程序是: 

　　1.材料閱讀。審查組將至少提前七周通知皇家檢察署并要求區(qū)皇家檢察署和皇家檢察署倫敦總部提供該地區(qū)的相關(guān)工作信息。審查組收到信息后,對其進(jìn)行分析并設(shè)置審查框架。審查組在審查最初階段還會和區(qū)檢察主任舉行初步會議,確定重點(diǎn)審查問題�；始覚z察審查會查閱文件資料的范圍很廣泛,幾乎對任何文件都有查閱的權(quán)限,不受檢察機(jī)關(guān)提供的證據(jù)范圍的限制。 

　　2.實(shí)地觀察。進(jìn)入正式審查時(shí),審查組將在較大的地區(qū)停留一周或兩周,觀察治安法院和刑事法庭的辯護(hù)情況,與其他刑事司法機(jī)構(gòu)的代表會面并評估收集的證據(jù)和信息,然后再訪問地區(qū)辦事處。審查組通常不會在個人辦公室或分支機(jī)構(gòu)工作超過一周。 

　　3.人員面談。皇家檢察審查會還會與皇家檢察官、法官、警察、辯護(hù)律師進(jìn)行私下面談。在正式審查結(jié)束時(shí),皇家檢察審查會將與區(qū)檢察主任會面,目的是在起草審查報(bào)告之前,對區(qū)域的案例和績效進(jìn)行最終概述。 

　　4.發(fā)布報(bào)告�；始覚z察審查會將審查報(bào)告草稿副本送交區(qū)檢察主任,區(qū)檢察主任可在法定期限內(nèi)就草稿中不準(zhǔn)確的事實(shí)發(fā)表意見�；始覚z察審查會在收到對草稿的意見一周內(nèi)發(fā)表最終報(bào)告。審查會主席會將審查報(bào)告發(fā)給皇家檢察署首席檢察長、行政長官和區(qū)檢察主任并向社會公開。 

　　皇家檢察審查會對皇家檢察署起訴權(quán)的監(jiān)督,主要依據(jù)《皇家檢察官守則》中符合起訴條件的兩個標(biāo)準(zhǔn):一是證據(jù)具有可采性、可靠性及對定罪可能性的影響;二是在證據(jù)充分的前提下,綜合考慮是否含有影響起訴的公共利益因素。這種“事后監(jiān)督”模式,是為了提高刑事訴訟效率,避免“事中監(jiān)督”拖延訴訟進(jìn)程,影響打擊犯罪的效率。 

　　皇家檢察審查會對案件的評估主要考慮四個方面:一是是否對法律進(jìn)行正確解釋和適用;二是是否遵守《皇家檢察官守則》;三是是否正確解釋和適用為皇家檢察署設(shè)定的其他標(biāo)準(zhǔn),如是否履行起訴披露義務(wù),即向辯方提供可能削弱指控的證據(jù);四是所有影響案件的行動和決定是否都是在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間內(nèi)完成,且符合司法公正。 

　　(二)發(fā)布專題評論 

　　專題評論是皇家檢察審查會對深入調(diào)研中特別關(guān)注的問題發(fā)表的專門評論�；始覚z察審查會進(jìn)行專題審查的方式取決于審查的領(lǐng)域。前文所述關(guān)于區(qū)域?qū)彶榈囊恍┕ぷ鞣绞酵瑯舆m合專題評論。專題評論的內(nèi)容側(cè)重于辦案程序、辦案質(zhì)量以及特定類型的犯罪。為了獲得更廣地區(qū)皇家檢察署的工作情況,皇家檢察審查會需要訪問多個區(qū)域來審查檔案,以便更加客觀地發(fā)現(xiàn)皇家檢察署的表現(xiàn),審查會主席也會征求區(qū)檢察主任的意見以確定審查領(lǐng)域。同樣,審查會主席會將專題評論發(fā)給皇家檢察署首席檢察長、行政長官和區(qū)檢察主任并公開發(fā)表。 

　　2002年,英國政府發(fā)布了《所有人的正義——英國司法改革報(bào)告》白皮書。該項(xiàng)改革將被害人與證人置于改革的核心,將案件進(jìn)展情況及時(shí)告訴這類主體,以幫助他們更好地在法庭上作證。皇家檢察署如何與被害人更好地進(jìn)行溝通以及幫助證人出庭作證就成為皇家檢察審查會的監(jiān)督重點(diǎn)。每一年,專題評論都會根據(jù)當(dāng)時(shí)的特殊需要確定評論主題。 

　　(三)提交年度報(bào)告 

　　皇家檢察審查會每年要就這一年的工作情況撰寫一份年度報(bào)告交總檢察長,年度報(bào)告由總檢察長提請議會審議。截止到2019年,獨(dú)立后的英國皇家檢察審查會一共發(fā)布了16份年度報(bào)告,主要內(nèi)容包括審查活動概述、對皇家檢察署的總體評價(jià)、聯(lián)合監(jiān)督、皇家檢察審查會自身的發(fā)展,等等。比如,《2017-2018年度工作報(bào)告》11指出:皇家檢察署工作人員的敬業(yè)度從2015-2016年度的54%提升至2017-2018年度的61%,但是,一些分支機(jī)構(gòu)的工作人員認(rèn)為,區(qū)皇家檢察署沒有很好地建立起團(tuán)隊(duì)合作機(jī)制,內(nèi)部缺乏互動,這對區(qū)皇家檢察署如何建立“團(tuán)隊(duì)精神”提出了挑戰(zhàn)。在人事方面,一些皇家檢察官除了負(fù)責(zé)起訴,還承擔(dān)行政管理職責(zé),這就造成了資源浪費(fèi)、效率低下。除此之外,皇家檢察審查會還對皇家檢察署在起訴披露、對刑事司法系統(tǒng)的貢獻(xiàn)等方面進(jìn)行評價(jià)。 

　　三、皇家檢察審查會的獨(dú)有特征 

　　日本檢察審查會制度和美國大陪審團(tuán)制度都是個案監(jiān)督、對個案提出建議,因此,與二者相比,英國皇家檢察審查會具有以下三個特征。 

　　(全文詳見《人民檢察》2021年第5期或請關(guān)注人民檢察微信公眾號)