法國檢察官的考核機制及其借鑒

　　│施鵬鵬* 韓冠宇**

　　檢察官的考核向來是頗為重要的問題。考核結(jié)果往往決定著檢察官的職業(yè)生涯,包括任用、晉升、獎勵或懲處等,因此科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)和程序可激勵檢察官廉潔公正履職,促進檢察事業(yè)沿著正確方向砥礪前行。反之,如果考核標(biāo)準(zhǔn)或程序出現(xiàn)偏差,則可能影響檢察權(quán)公正高效地運行。也正因為如此,幾乎所有國家均嘗試設(shè)計符合司法規(guī)律的檢察官考核機制,獎優(yōu)罰劣,保障最優(yōu)秀的檢察官成為檢察業(yè)務(wù)的核心主導(dǎo)者。法國是現(xiàn)代檢察制度的發(fā)源地,在長期的業(yè)務(wù)實踐中設(shè)計了一套總體較為完善的考核機制,可為我國提供批判性借鑒的經(jīng)驗。

　　一、考核程序

　　(一)考核環(huán)節(jié)

　　根據(jù)法國司法官身份法第12條第2款之規(guī)定,對檢察官的考核分為兩種:一種是常規(guī)考核,即每兩年對每位檢察官進行一次考核;另一種是晉升考核,即將檢察官納入晉升名單時所應(yīng)進行的考核�？己顺绦蚍譃槿齻�環(huán)節(jié),分別是檢察官自述、預(yù)先考核及最終考核。

　　檢察官首先進行“自我評價”,充分陳述從事司法職業(yè)的相關(guān)情況,包括工作類型、辦理案件的相關(guān)情況等。檢察官的“直屬上級”隨即以“評價會談”的形式進行預(yù)先考核。這里需要說明的是,法國的檢察系統(tǒng)奉行嚴格的科層制,駐上訴法院檢察官的直屬上級為駐上訴法院總檢察長,而駐司法法院的助理檢察官或者代理檢察官的直屬上級為駐司法法院的共和國檢察官,檢察系統(tǒng)的最高首長為司法部部長�！霸u價會談”后,檢察官的“直屬上級”將形成書面的談話總結(jié)。“自我評價”及書面的會談材料將成為最終考核的重要依據(jù)。依法國司法官身份組織法第12-1條第3款與1993年1月7日法令第19條之規(guī)定,駐上訴法院總檢察長負責(zé)對管轄區(qū)內(nèi)所有檢察官進行最終考核,駐最高法院總檢察長負責(zé)對駐最高法院檢察官及駐最高法院的代理檢察長進行最終考核。但駐最高法院總檢察長與駐上訴法院總檢察長不接受這一最終考核。最終的考核結(jié)果主要涉及四個方面,包括對被考核檢察官的工作描述、整體評價級別、其所適合的工作職責(zé)及是否有必要對其進行培訓(xùn)。如果檢察官在考核期間因工作發(fā)生變動而導(dǎo)致考核主體發(fā)生變更,則原考核主體應(yīng)將工作變動前的工作情況整理成書面材料,并交予現(xiàn)任考核主體。現(xiàn)任考核主體應(yīng)綜合考慮工作變動前后的工作情況作出綜合評價。最終的考核結(jié)果將納入檢察官的“行政檔案”。

　　可以看出,法國檢察官奉行“同行”評價,因為只有檢察官同行,才能更深刻地了解檢察業(yè)務(wù)的特點及運行規(guī)律,也可避免外部力量借由評價機制干預(yù)檢察官獨立履職。但這里存在兩個較具爭議的問題:其一,在“同行”評價體系下,考核主體與被考核主體在法律地位、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)背景等方面均具有直接相關(guān)性,有助于保障考核的科學(xué)性及合理性。但也有批評意見認為,考核主體與被考核主體之間受等級關(guān)系的影響過大、容易滋生利益關(guān)系,在一些情況下,考核主體的客觀中立性存疑。其二,在法國,司法部部長既是檢察系統(tǒng)的最高首長,檢察官考核體系的最高權(quán)威,亦是行政權(quán)的持有者,是否會導(dǎo)致行政權(quán)通過考核機制干預(yù)檢察權(quán)的獨立運行,存在疑慮。為此,法國相關(guān)法律相應(yīng)地設(shè)置了兩大限制:其一,對檢察官的考核,禁止提及和考慮任何與行政官員有關(guān)的意見、從屬關(guān)系及承諾;其二,考核權(quán)屬于考核主體個人,而非由司法部部長授權(quán)。依最高行政法院判例,被考核者不得針對考核結(jié)果向司法部部長提出逐級上訴。

　　(二)救濟程序

　　檢察官如果對考核結(jié)果存有異議,可依照法定程序提出書面意見、向晉升委員會提出抗辯以及向最高行政法院提起上訴。

　　在預(yù)先考核程序中,預(yù)先考核結(jié)果應(yīng)通知被考核檢察官。如果被考核的檢察官存在異議,則應(yīng)在8日內(nèi)提出書面意見,并附于預(yù)先考核之后。最終考核應(yīng)充分考慮這些異議,并可能因此改變預(yù)先考核的意見。但如果被考核的檢察官對最終考核仍存在異議,則可在15日之內(nèi)逐級向晉升委員會提出抗辯。晉升委員會受理抗辯后會中斷上訴期限。

　　晉升委員會在聽取被考核檢察官和考核部門的意見后,僅限于審查考核是否存在明顯錯誤以及考核要素之間是否存在沖突,并提出合理的考核意見。晉升委員會的考核意見不得替代原本的考核結(jié)果,經(jīng)通告后與原考核意見一起納入被考核檢察官的行政檔案中。依最高行政法院一貫的判例立場,被考核的檢察官對晉升委員會的考核意見不得進行上訴,“被考核的檢察官無權(quán)質(zhì)疑晉升委員會考核意見的合法性”。

　　但被考核檢察官也可在通知最終考核結(jié)果后的兩個月內(nèi)直接向最高行政法院提起上訴。最高行政法院將在程序和實體方面進行審查:在程序方面,最高行政法院將重點審查考核程序的合法性,包括是否遵循法定的程序環(huán)節(jié)以及是否遵循對席程序;在實體方面,最高行政法院將重點審查考核結(jié)果是否基于不準(zhǔn)確的事實或者對相應(yīng)事實有錯誤的法律理解等。

　　二、考核內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)

　　考核內(nèi)容涉及檢察官職業(yè)工作的方方面面,可分三類評價指標(biāo),共設(shè)五個評價等級。三類評價指標(biāo)分別是一般業(yè)務(wù)能力指標(biāo)、法律技術(shù)專業(yè)知識能力指標(biāo)以及特定職能專業(yè)知識能力的指標(biāo)。五個等級則分別是:非常優(yōu)秀、優(yōu)秀、良好、令人滿意及存在不足。

　　每類評價指標(biāo)中各設(shè)有相關(guān)的子指標(biāo)。一般業(yè)務(wù)能力中設(shè)有18項子指標(biāo),包括:常識與判斷、對所從事業(yè)務(wù)社會經(jīng)濟背景的了解、性格堅毅且有自控力、傾聽建議與交流能力、責(zé)任感、作出決定的能力、在期限內(nèi)開展工作的能力、處理緊急情況的能力、工作能力及效率、適應(yīng)能力、創(chuàng)造精神、依照程序進行審判、專業(yè)履行職責(zé)、實現(xiàn)既定目標(biāo)的能力、擔(dān)任管理職務(wù)的能力、參與司法活動、行使職權(quán)的能力以及代表司法機關(guān)的能力。

　　法律技術(shù)專業(yè)知識能力中設(shè)有7項子指標(biāo),包括:法律知識的精準(zhǔn)程度與了解范圍、利用與更新自身法律知識的能力、分析能力、概括能力、書面表達能力、語言表達能力以及使用新信息通信技術(shù)能力。

　　特定職能專業(yè)知識能力中分為適用于檢察長、機構(gòu)負責(zé)人、秘書長的職務(wù)的子指標(biāo)與一般檢察官職能的子指標(biāo)。適用于檢察長、機構(gòu)負責(zé)人、秘書長的職務(wù)的子指標(biāo)共有12項,包括:執(zhí)行司法政策的能力、領(lǐng)導(dǎo)檢察院及各自部門以及行使職權(quán)的能力、管理能力、預(yù)測和建議的能力、設(shè)計和實施計劃的能力、交流能力、設(shè)定目標(biāo)和調(diào)整手段的能力、組織舉行會議的能力、人力資源管理能力、組織規(guī)劃能力、對話能力以及管理能力。一般檢察官職能的子指標(biāo)共有5項,包括:管理部門能力、執(zhí)行刑事政策能力、遵循檢察層級關(guān)系、實施計劃能力、法庭公訴及辯論能力。

　　考核表設(shè)附件。考核附件應(yīng)涵蓋考核程序中作為考核依據(jù)的所有信息材料,具體包括:(1)“附件1”,檢察官自述材料;(2)“附件2”,預(yù)先考核的“評價會談”及書面評價;(3)其余所有作為考核依據(jù)的材料,但這些材料必須事先告知被考核檢察官。

　　考核結(jié)果對檢察官后續(xù)的職業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。最高行政法院在2004年2月27日的判決及后續(xù)的多個判決中明晰了檢察官調(diào)動及晉升的參照標(biāo)準(zhǔn):一是檢察官“行政檔案”中的考核結(jié)果是最基本的標(biāo)準(zhǔn),但標(biāo)準(zhǔn)是否客觀理性取決于考核的質(zhì)量;二是檢察官的地域流動亦應(yīng)納入考慮因素,避免熟人環(huán)境影響司法公正;三是檢察官資歷通常不是決定性因素,僅在考核結(jié)果大致相當(dāng)?shù)那闆r下方予以考慮;四是應(yīng)充分考慮空缺職位與候選檢察官職位匹配度的關(guān)系。這同樣取決于考核結(jié)果。

　　2014年4月,為了對法國檢察官的工作量進行公正地評估與考核,法國司法部下屬司法工作處成立了專家組,由司法部的一名代表和來自不同地區(qū)的司法從業(yè)人員以及各司法工會代表組成,受司法部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),其任務(wù)是研究用來評估法國檢察官工作量的考核標(biāo)準(zhǔn)。最終,專家組以案件數(shù)量及類型作為檢察官工作量的考核標(biāo)準(zhǔn),并設(shè)置了對應(yīng)的權(quán)重。

　　刑事檢察官以起訴案件的數(shù)量和歸檔不訴案件的數(shù)量作為工作量考核標(biāo)準(zhǔn),各環(huán)節(jié)對應(yīng)的權(quán)重分別是:公訴替代程序×1;刑事處罰令程序×1;歸檔不訴×1;(庭前認罪答辯程序+輕罪)×5;預(yù)審×15。

　　未成年人案件檢察官采用了以下工作量考核標(biāo)準(zhǔn),專家組為其另行分配了權(quán)重系數(shù):因證據(jù)不足或法定原因不當(dāng)起訴,在采用公訴替代程序后、因成功完成刑事調(diào)解而終止公訴后、因教育救助不起訴而歸檔不訴的案件×1,預(yù)審法官審理的案件×15;向未成年人法官遞交的由司法警察傳喚的刑事申請書以及近期審判程序的案件數(shù)量×5;教育救助的新案件×5;協(xié)助家庭預(yù)算管理的司法措施和殘疾未成年人的新案件×1。

　　對于民事檢察官,根據(jù)民事案件的分類和涵蓋民事法院管轄范圍內(nèi)所有法律領(lǐng)域的具體程序,專家組確定了檢察官參與的程序。專家組選擇了新案件的數(shù)量對工作量進行考核。專家組根據(jù)案件的復(fù)雜性對檢察官完成的新案件的工作量進行加權(quán)。由于檢察官處理的民事復(fù)雜案件,其工作量約為簡單案件的五倍,因此專家組選擇加權(quán)系數(shù)5作為復(fù)雜案件的權(quán)重,在計算檢察官工作量時應(yīng)將復(fù)雜案件的工作量乘以5。

　　關(guān)于商事檢察官,專家小組實驗了幾個指標(biāo)。專家小組將全職等效工作人員與其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)量的比率定為方向,權(quán)重待定。專家小組試圖提出更能說明商事檢察官工作量的指標(biāo),包括:地區(qū)生產(chǎn)總值、按照規(guī)模和管轄區(qū)內(nèi)所在地分布的企業(yè)數(shù)量、已注冊的法人數(shù)量、手工業(yè)小企業(yè)數(shù)量、失業(yè)率。專家組進一步的探討集中在商事裁判官與全職等效工作的商事檢察官的實際比率上。這些不同的標(biāo)準(zhǔn)最終導(dǎo)致一般規(guī)則未能達成。最終,專家組采用了商事資不抵債的新案件標(biāo)準(zhǔn)(啟動司法重組的判決與立即司法清算的判決)。

　　每位檢察官所完成的案件數(shù)量通過不同的公式與方法加權(quán)算出后,與各管轄區(qū)提供的不同案件數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)基線進行比對,計算結(jié)果若大于標(biāo)準(zhǔn)基線,則該名檢察官工作量考核通過。

　　三、評價及啟發(fā)

　　僅就評價內(nèi)容而言,法國檢察官的考核機制與我國當(dāng)下最高檢《關(guān)于開展檢察官業(yè)績考評工作的若干規(guī)定》所確立的檢察評價體制存在一定的區(qū)別�？傮w而言,法國更傾向于檢察官綜合素質(zhì)的評價,我國則更傾向于檢察業(yè)務(wù)的評價。當(dāng)然,這種區(qū)別并未如想象的那般大,也未如此絕對,例如在制度功能上,“法律技術(shù)專業(yè)知識能力”的評價體系便在很大程度上決定了檢察官的業(yè)務(wù)能力。

　　但中、法兩國檢察官考核機制還是存在一定的區(qū)別,這與兩國檢察系統(tǒng)的制度性差異有關(guān)。我國傾向于定量(統(tǒng)計)的方法,尤其強調(diào)辦案效率。例如,以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系:當(dāng)“案-件比”為1:1時,司法資源投入最少,當(dāng)事人感受最好,達到最佳。件數(shù)越高,說明訴訟環(huán)節(jié)越煩瑣,訴訟效率越低。而法國則傾向于定性(分析)的方法,強調(diào)檢察官的綜合能力,較少涉及定量的指標(biāo)。事實上,法國的檢察官強烈抵制任何量化的指標(biāo),認為量化管理體系過于機械僵化,將導(dǎo)致“管制有余、激勵不足”,尤其是將嚴重威脅檢察權(quán)的獨立運行。但純粹定性的方法在具體的考核工作中卻顯得過于抽象主觀,考核質(zhì)量難以保證。因此,21世紀(jì)初以來,法國也逐漸引入了定量的評價機制。最典型的當(dāng)屬“司法正義計劃”年度績效項目。法國“司法正義計劃”年度績效項目設(shè)立了六大目標(biāo),包括:在合理期間內(nèi)作出高質(zhì)量的判決、拓展及多元化刑事結(jié)果、加強刑事判決的執(zhí)行力、控制司法成本增加、確�？焖俚怯浰痉ㄅ袥Q及加快報告的發(fā)布、發(fā)展現(xiàn)代電子通訊方式。每個目標(biāo)都有與之相對應(yīng)的多項指標(biāo)。其中,“在合理期間內(nèi)作出高質(zhì)量的判決”的指標(biāo)包括每類法院處理案件所耗費的平均期限、理論上處理案件的期限、適用解釋的概率、修改材料錯誤及判決失敗的概率、各庭所處理的案件數(shù)量等�！巴卣辜岸嘣�化刑事結(jié)果”的指標(biāo)包括刑事結(jié)果的概率、起訴的概率�！凹訌娦淌屡袥Q的執(zhí)行力”的指標(biāo)包括執(zhí)行率、執(zhí)行所耗費的平均期限�！翱刂扑痉ǔ杀驹黾印钡闹笜�(biāo)包括每個已經(jīng)有刑事處理結(jié)果的案件所耗費的平均司法成本�！按_�？焖俚怯浰痉ㄅ袥Q及加快報告的發(fā)布”的指標(biāo)包括收到相關(guān)文書后登記判決所耗費的時間�！鞍l(fā)展現(xiàn)代電子通訊方式”的指標(biāo)包括司法機構(gòu)配有視頻會議設(shè)施的概率。前述2014年的檢察官工作量考核制度更是定量考核的重大發(fā)展,目前指標(biāo)體系及計算方法仍在完善之中,但與我國當(dāng)下的檢察官考核體系存在一定的差別,值得作進一步的比較研究。

　　可以認為,檢察官考核機制的未來發(fā)展趨勢應(yīng)是定性與定量方法并用,既不唯數(shù)據(jù)論,也應(yīng)避免評價指標(biāo)體系過于主觀與抽象。當(dāng)然,考核還應(yīng)遵循正當(dāng)程序,保障被考核主體的知情權(quán)、參與權(quán)與救濟權(quán),讓最優(yōu)秀的檢察官成為行業(yè)中堅,引導(dǎo)檢察工作的健康發(fā)展。

　　(本文刊發(fā)于《人民檢察》2021年第13期)

　　*中國政法大學(xué)證據(jù)科學(xué)教育部重點實驗室教授、博士生導(dǎo)師;

　　**中國政法大學(xué)碩士研究生。