2003年,時(shí)任浙江省省長呂祖善參加《行政許可法》考試。

　　1994年初,北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安應(yīng)邀于8月到澳大利亞悉尼大學(xué)訪學(xué)并參加一個(gè)學(xué)術(shù)會議。行前,他花費(fèi)了幾個(gè)月時(shí)間辦理政審等各種出國手續(xù),但直至外方邀請日期快到的前幾天,護(hù)照仍然遲遲沒有下來,以致邀請方給他打來電話,問是否赴澳和與會。他立即去學(xué)校外事部門和教育部查詢,最后總算在臨走的前一天辦好了護(hù)照和簽證手續(xù)�！�

　　“我算運(yùn)氣好的,還趕上了外方的邀請日期出國。當(dāng)年有好些人申請護(hù)照出國參加國際會議,等會議開完了才辦下護(hù)照。”回憶那次出國經(jīng)歷,這位著名的行政法學(xué)者感慨:“如果在2004年以后就好了,不需要等待這么長時(shí)間。不要說等半年,等一個(gè)月我就可以到法院去告�！薄�

　　他的潛臺詞是———從2004年7月1日開始,《行政許可法》正式實(shí)施。這部被溫家寶總理稱做“行政機(jī)關(guān)自我革命”的法律第四十二條清楚寫著:除可以當(dāng)場作出行政許可決定的外,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。二十日內(nèi)不能作出決定的,經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),可以延長十日,并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知申請人�！�

　　這意味著,現(xiàn)在人們出國最多在一個(gè)月內(nèi)就能夠辦完出國手續(xù)�！�

　　七年磨一劍背后的立法博弈　

　　七年磨一劍,《行政許可法》的立法過程不可謂不漫長�！�

　　立法起意之初,正值我國市場經(jīng)濟(jì)剛起步,過多過濫的行政許可導(dǎo)致的腐敗、效率低下使其為人所詬病�！�

　　2002年年初,行政法學(xué)者應(yīng)松年在全國人大常委會舉行的一次法制講座中曾痛陳:全國性行政審批事項(xiàng)最多時(shí)達(dá)4000多項(xiàng),各省、自治區(qū)、直轄市行政審批一般也在2000項(xiàng)以上;程序繁瑣,效率低下,一項(xiàng)審批往往要經(jīng)過幾十道手續(xù);審批條件不公開,程序不透明,審批文件語焉不詳,常常搞得申請人往返奔波;此外,存在大量行政審批隨意設(shè)置現(xiàn)象,將國家權(quán)力部門化,部門權(quán)力個(gè)人化�！�

　　作為全國人大常委會法工委下設(shè)的行政立法小組成員,姜明安參加了此部法律整個(gè)立法過程。在姜明安的案頭,放著《行政許可法》草稿各個(gè)時(shí)期的版本,紙張已開始泛黃,上面密密麻麻寫著他的修改意見。他翻開一本陳舊的筆記本,告訴記者:“這里記錄著幾次座談會、研討會的內(nèi)容,當(dāng)時(shí)大家爭論很激烈�！薄�

　　爭論焦點(diǎn)主要聚集在五個(gè)方面:　

　　一是要不要立法。有人認(rèn)為行政許可立法國外沒有先例,我們也沒必要立一部獨(dú)立的行政許可法�！�

　　二是許可設(shè)定權(quán)。有人主張法律保留,即行政許可只能由人大和人大常委會的法律設(shè)定,但也有人,特別是行政機(jī)關(guān)主張應(yīng)賦予國務(wù)院各部門的規(guī)章和地方政府規(guī)章行政許可設(shè)定權(quán),否則無法進(jìn)行行政管理�！耙�?yàn)樯婕暗嚼�益問題,前幾稿在這一問題上爭議最大,翻來覆去地談,最后經(jīng)過博弈,定稿時(shí)把國務(wù)院各部門的許可設(shè)定權(quán)拿掉了,地方政府規(guī)章也只賦予臨時(shí)(不超過一年)的許可設(shè)定權(quán)�！薄�

　　三是許可范圍�！澳男┦马�(xiàng)應(yīng)該設(shè)定許可,哪些不應(yīng)該設(shè)定許可,很不好定:用概括式彈性太大,解決不了亂和濫的問題;用列舉式難于窮盡,難以對市場進(jìn)行規(guī)制。爭論的結(jié)果就是現(xiàn)在《行政許可法》的第十二條和第十三條的表述:列舉加概括,肯定加否定。有規(guī)范約束,也有一定的彈性�！薄�

　　姜明安認(rèn)為,這兩個(gè)條款“意義重大”,因?yàn)榇饲罢�府認(rèn)為自己的權(quán)力是沒有邊界的,而這兩條告訴他們:政府的權(quán)力也是有邊界的,政府對市場和對社會的規(guī)制是要受法律規(guī)制的�！�

　　四是信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)原則是指行政管理相對人對行政權(quán)力的正當(dāng)合理信賴應(yīng)當(dāng)予以保護(hù),行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已生效的行政行為,確需改變行政行為的,對于由此給相對人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償�！�

　　“人們對這一原則的爭議是比較大的,許多政府部門,特別是地方政府負(fù)責(zé)人認(rèn)為,行政許可的撤回、改變應(yīng)不受限制,為了公共利益改變許可,沒有補(bǔ)償?shù)谋匾�。后來通過多次討論,多數(shù)人意識到這個(gè)原則對于保障行政相對人的權(quán)益不受政府反復(fù)無常、濫用職權(quán)行為的侵犯是非常必要的,就寫進(jìn)法律里了。這是第一次在我國法律中明確確立了信賴保護(hù)原則,為我國建設(shè)法治政府鋪下了一塊重要的基石�！苯�明安說�！�

　　五是行政許可程序。程序包括申請、受理、審查、決定、變更、期限、聽證等,對這些過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)如何規(guī)范都存在爭論,如許可期限,有主張半年的,有主張三個(gè)月的,一直爭持不下,后來定為一般期限20天,特殊情況可延長或依法律法規(guī)特別規(guī)定�！斑@樣規(guī)定是很不容易的,它大大方便了老百姓,國內(nèi)外投資企業(yè)特別歡迎這一規(guī)定�！薄�

　　姜明安對此感慨:“上世紀(jì)八九十年代我去過英國、美國,澳洲、歐洲,每次辦理護(hù)照的時(shí)間幾乎都在三個(gè)月以上。如果那時(shí)有了這部法律,國人會少花很多費(fèi)時(shí)間和精力�！薄�

　　2003年8月27日,十屆全國人大常委會第四次會議高票通過《行政許可法》。這部被溫家寶總理稱為“行政機(jī)關(guān)自我革命”的法律,是世界上第一部單行的行政許可法(外國大多有統(tǒng)一的行政程序法)。這部法律的實(shí)施,無疑有利于打造“有限政府”、減少腐敗、方便老百姓……　

　　政府總動員:普法和清理許可項(xiàng)目　

　　姜明安教授曾經(jīng)戲謔:一個(gè)公民在一生中,要辦理無數(shù)次行政許可,甚至在尚未出世時(shí),就要辦理行政許可———準(zhǔn)生證�！�

　　可以說,行政審批幾乎浸透我們?nèi)松�的每個(gè)階段以及生活的每個(gè)角落。曾經(jīng),一些審批名目無奇不有:保姆證、模特證、玉米砍伐證等等。這其中,最著名的當(dāng)屬鄭州“饅頭辦”:要生產(chǎn)、銷售饅頭,廠家必須經(jīng)過饅頭辦公室的審批,辦一個(gè)許可證要交上千元費(fèi)用。后來經(jīng)媒體曝光,“饅頭辦”被取消�！�

　　行政審批時(shí)間之長,更讓人匪夷所思。姜明安收集了當(dāng)年媒體的一些報(bào)道:在江蘇連云港,辦一個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目要跑18個(gè)部門,經(jīng)過69個(gè)環(huán)節(jié),蓋67個(gè)公章,辦理時(shí)間為8個(gè)月;在浙江,某企業(yè)辦理兩項(xiàng)國家機(jī)電產(chǎn)品出口許可,其中一個(gè)項(xiàng)目的許可辦了2年多,另一個(gè)項(xiàng)目辦了3年多�！跋襁@樣的行政效率,哪個(gè)投資者能忍受?一個(gè)項(xiàng)目的審批要花一兩年時(shí)間,合作伙伴可能等不及了,你投下的資金可能就泡湯了。”　

　　隨著《行政許可法》的實(shí)施,這些現(xiàn)象并未完全終結(jié),但得到了很多漸進(jìn)的改善�！�

　　似乎從未有一部法律有過這樣的“待遇”———法律通過次日,國務(wù)院就召開全國依法行政工作電視電話會議,部署貫徹《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《行政許可法》實(shí)施等項(xiàng)工作。　

　　更讓人注目的是,法律從頒布到正式實(shí)施的一年中,中國430萬公務(wù)員接受了普法教育�！�

　　2003年4月24日上午9點(diǎn)整,浙江省22萬公務(wù)員一起走進(jìn)考場,參加《行政許可法》考試。時(shí)任浙江省委副書記、省長的呂祖善和副省長盛昌黎、陳加元也出現(xiàn)其中,與全省公務(wù)員一起當(dāng)了一回考生。他們的姿態(tài)有重要的宣示意義———依法行政,不分職位高低。　

　　四個(gè)月后,一支高規(guī)格的、幾乎匯集了首都各高校權(quán)威法學(xué)家的隊(duì)伍,受司法部、國務(wù)院法制辦委派,赴全國各地,對各級領(lǐng)導(dǎo)干部和政府工作人員進(jìn)行《行政許可法》普法工作。　

　　《中國青年報(bào)》記者萬興亞記錄下了當(dāng)時(shí)的場景:這支被稱為“宣講團(tuán)”的隊(duì)伍每到一個(gè)城市,都受到地方主要行政長官的高度禮遇。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川所在的宣講團(tuán)抵達(dá)�？跁r(shí),敲定的宣講時(shí)間與�？谑形瘯�記的原定日程沖突,大家以為市委書記會遲到,聽一會兒就算了。沒想到市委辦公室專程打電話協(xié)調(diào)時(shí)間,表示市委書記對學(xué)習(xí)《行政許可法》非常重視,原定日程確實(shí)有重要事情推不掉,請求宣講團(tuán)調(diào)整時(shí)間,希望完整聽取宣講�！�

　　作為全國著名的行政法專家,姜明安經(jīng)常被邀請到各地給政府官員講課。他發(fā)現(xiàn),《行政許可法》實(shí)施五年來,官員的依法行政意識比原來提高了很多�！拔抑v完課后,他們經(jīng)常和我交流,談具體的拆遷、城市管理等問題,問我這么做會不會違法。”　

　　2003年10月,國務(wù)院通知要求地方各級人民政府和國務(wù)院各部門抓緊做好有關(guān)行政許可規(guī)定的清理工作。凡與《行政許可法》不一致的有關(guān)行政許可的規(guī)定,自《行政許可法》施行之日起一律停止執(zhí)行。清理工作要在2004年7月1日前完成�！�

　　國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局取消了67項(xiàng)行政審批項(xiàng)目,占原有項(xiàng)目的50%以上;商務(wù)部宣布,將實(shí)行外貿(mào)經(jīng)營主體備案登記制,取消對外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的審批;財(cái)政部決定取消103項(xiàng)行政審批等收費(fèi)項(xiàng)目,涉及金額約18億元……　

　　河北省共清理出省級政府規(guī)章和部門文件設(shè)定的行政許可項(xiàng)目125項(xiàng),決定取消110項(xiàng);四川省決定取消122項(xiàng)涉及行政許可事項(xiàng)的收費(fèi)……　

　　風(fēng)起云涌的“行政許可第一案”　

　　《行政許可法》甫一出臺,中國政法大學(xué)教授馬懷德就預(yù)言:行政許可案件將大大激增�！�

　　果不其然�！�

　　就在《行政許可法》實(shí)施當(dāng)日,上海就出現(xiàn)了“行政許可第一案”:從1992年開始,上海健生科技開發(fā)公司推廣終止妊娠的藥物“米非司酮”。2004年4月12日,上海市衛(wèi)生局婦兒處下發(fā)紅頭文件,指定藥具管理中心為上海市終止妊娠藥品供應(yīng)機(jī)構(gòu),使原本占有上�！懊追撬就�”銷售市場三分之二以上份額的健生公司業(yè)務(wù)全面停頓。健生公司遂狀告上海市衛(wèi)生局,要求撤銷文件的相關(guān)內(nèi)容�！�

　　其時(shí),各地“行政許可第一案”呈井噴之勢,其中最引人注目的當(dāng)屬首例“扳倒”國家部委的行政許可案。2003年3月14日,因國家商標(biāo)局拒絕受理自己代理商標(biāo)注冊申請,南京知識律師事務(wù)所主任汪旭東將國家商標(biāo)局告上法庭。2004年7月22日,北京市第一中級法院一審宣判國家商標(biāo)局?jǐn)≡V,當(dāng)時(shí)律師界和媒體一片歡騰。盡管這起案件并不是發(fā)生在《行政許可法》生效后,但與《行政許可法》有著千絲萬縷的聯(lián)系,被法律界和新聞媒體稱作“行政許可第一案”�！�

　　對于《行政許可法》打破“行政壁壘”的作用,汪旭東用八個(gè)字來形容:極其巨大,非常直接。　

　　當(dāng)年,在全國法院行政審判工作座談會上,最高人民法院一位負(fù)責(zé)人透露,2004年,全國行政案件類型呈多樣化趨勢。當(dāng)年1月至9月,全國法院共受理一審行政案件67759件,比前一年同期增加2847件�！�

　　可以肯定的是,在這個(gè)增量中,許多“行政許可第一案”亦有“貢獻(xiàn)”�！�

　　鏈接:　

　　防止規(guī)避行政許可法的行為

　　□北京大學(xué)法學(xué)院教授　姜明安

　　《行政許可法》實(shí)施五年來,成效明顯,政府行政行為(不限于行政許可行為)逐步規(guī)范,政府及政府公職人員的觀念逐步轉(zhuǎn)變,他們中的大多數(shù)人已開始認(rèn)識到,行政不只是管理,更重要的是服務(wù)。對于老百姓來說,有了《行政許可法》,辦事比過去方便多了,更重要的是,他們不再像以前一樣,為跑一個(gè)批文、許可,要低三下四地去求人、請客、送禮,甚至磕頭,忍受“門難進(jìn)、臉難看、話難聽”的羞辱�，F(xiàn)在,他們的人格尊嚴(yán)有了《行政許可法》的保障:你20天不給我許可又不說明理由,我就到法院告你�！�

　　當(dāng)然,我們也不可過于樂觀。現(xiàn)在雖然有了《行政許可法》,但實(shí)施中常常會打很多折扣:一些政府機(jī)關(guān)和政府工作人員想方設(shè)法對其加以規(guī)避,使《行政許可法》被虛置。例如,一些政府部門經(jīng)常以“非行政許可審批”、“備案”、“登記”等形式變相設(shè)定和實(shí)施許可、審批,規(guī)避《行政許可法》對其行為的規(guī)制。一些領(lǐng)導(dǎo)干部,如市委書記、縣委書記,往往完全無視《行政許可法》規(guī)定的條件、程序,任意批條子,打招呼。他們違法,你還沒有辦法告他,行政訴訟的被告只能是政府,不能是黨委�！�

　　要解決這些問題,保障《行政許可法》的真正有效實(shí)施,必須加快我國政治體制和行政管理體制改革的步伐,黨要真正做到依法執(zhí)政,政府要做到依法行政�！�

　　從長遠(yuǎn)來看,我們還必須制定一部統(tǒng)一的行政程序法,為政府的整個(gè)行政行為規(guī)定一套正當(dāng)法律程序。否則,即使有了《行政許可法》,也難以避免政府部門在其他領(lǐng)域(如規(guī)劃、征收、確認(rèn)、裁決、招投標(biāo)等)暗箱操作和濫用權(quán)力,侵犯公民、法人和其他組織的權(quán)益。