行政許可法是一部規(guī)范政府行為的重要法律

　　曹康泰

　　(2003年11月6日)

　　《中華人民共和國(guó)行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱行政許可法)已于2003年8月27日經(jīng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò),將于2004年7月1日起施行。這是我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的一件大事。行政許可法是繼國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律,學(xué)習(xí)好、實(shí)施好這部法律是各級(jí)行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要責(zé)任。

　　一、制定行政許可法的必要性　

　　(一)什么是行政許可

　　行政許可,是一項(xiàng)重要的行政權(quán)力。它涉及政府與市場(chǎng),政府與社會(huì),行政權(quán)力與公民、法人或者其他組織的權(quán)利的關(guān)系,涉及行政權(quán)力的配置及運(yùn)作方式等諸多問(wèn)題。行政許可法將“行政許可”界定為:行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。據(jù)此,行政許可具有以下四個(gè)方面的特征:

　　一是,行政許可是行政機(jī)關(guān)管理性的行政行為。行政機(jī)關(guān)確認(rèn)民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利(比如房地產(chǎn)登記)和確認(rèn)民事關(guān)系(比如婚姻登記)的行為,不具有行政管理的性質(zhì),不屬于行政許可。

　　二是,行政許可是對(duì)社會(huì)實(shí)施的外部管理行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部的管理行為,如對(duì)其他行政機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批,不屬于行政許可。

　　三是,行政許可是根據(jù)公民、法人或者其他組織提出的申請(qǐng)產(chǎn)生的行政行為。無(wú)申請(qǐng)即無(wú)許可。

　　四是,行政許可是準(zhǔn)予相對(duì)人從事特定活動(dòng)的行為。取得行政許可,表明申請(qǐng)人符合法定條件,可以依法從事有關(guān)活動(dòng)。

　　(二)為什么要制定行政許可法

　　制定行政許可法,是全面推進(jìn)依法行政,實(shí)現(xiàn)政府行為法律化、規(guī)范化、理性化的必然要求,具體來(lái)講,主要有三個(gè)方面的理由:

　　第一,制定行政許可法,是規(guī)范設(shè)定、實(shí)施行政許可行為的需要。行政許可作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力,是政府管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種事前控制手段,在我國(guó)行政管理中被廣泛運(yùn)用,對(duì)于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是,由于缺少法律約束,實(shí)踐中存在不少問(wèn)題,有些已經(jīng)成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙,主要表現(xiàn)在六個(gè)方面:

　　一是,行政許可范圍不清,行政許可事項(xiàng)過(guò)多。在某些領(lǐng)域,一講行政管理,就要審批。

　　二是,行政許可的設(shè)定權(quán)不明確。設(shè)定行政許可的隨意性很大,甚至縣、市政府也用文件形式設(shè)定行政許可。一些地方和部門還利用行政許可搞地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷,妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　三是,行政許可環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)、手續(xù)繁瑣,缺少必要的程序規(guī)范,群眾辦事很難。

　　四是,重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍,市場(chǎng)進(jìn)入很難,一旦進(jìn)入后卻又缺乏監(jiān)管。其結(jié)果是,實(shí)施行政許可后該管的事仍然沒(méi)有管住、管好。

　　五是,利用行政許可亂收費(fèi)、將行政許可作為權(quán)力“尋租”的手段。從一定意義上說(shuō),不規(guī)范的行政許可已經(jīng)成為一個(gè)腐敗源。

　　六是,行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可,往往只有權(quán)力、沒(méi)有責(zé)任,缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機(jī)制。

　　這些問(wèn)題的存在,嚴(yán)重影響了政府職能轉(zhuǎn)變,影響了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,在某些方面引起了人民群眾的不滿。因此,迫切需要對(duì)行政許可行為依法進(jìn)行規(guī)范。

　　第二,制定行政許可法,是深化行政審批制度改革的需要。針對(duì)行政許可實(shí)踐中存在的問(wèn)題,從1998年開始,按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署,各省、自治區(qū)、直轄市對(duì)行政審批制度改革進(jìn)行了積極探索,取消了一批行政審批項(xiàng)目,積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)務(wù)院于2001年9月成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組,積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)行政審批制度改革,于2002年10月和2003年2月分兩批、共取消了1195項(xiàng)行政審批事項(xiàng),對(duì)82項(xiàng)行政審批事項(xiàng)改變了管理方式,取得了顯著成效。但是,要想從根本上解決行政許可中存在的問(wèn)題,僅靠減少審批項(xiàng)目是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須以法律的形式,確立行政審批制度改革的原則和目標(biāo),強(qiáng)化對(duì)行政許可行為的監(jiān)督措施和責(zé)任機(jī)制,排除改革的障礙,建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政許可制度。

　　第三,制定行政許可法,是適應(yīng)加入世貿(mào)組織新形勢(shì)的需要。

　　我國(guó)已經(jīng)成為世界貿(mào)易組織的成員,遵守規(guī)則、履行承諾是應(yīng)盡的義務(wù)。按照世貿(mào)組織協(xié)定的要求和我國(guó)對(duì)外承諾,行政許可應(yīng)當(dāng)以透明和規(guī)范的方式實(shí)施,行政許可的條件和程序?qū)�貿(mào)易的限制不能超過(guò)必要的限度,中國(guó)工作組報(bào)告書對(duì)服務(wù)貿(mào)易的行政許可程序還提出了9條明確要求。這在客觀上對(duì)行政許可法的出臺(tái)也提出了迫切要求。

　　二、行政許可法確立的主要制度

　　總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),借鑒國(guó)外好的做法,行政許可法遵循合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責(zé)任原則的總體思路,把制度創(chuàng)新擺在突出位置,確立了行政許可的六項(xiàng)主要原則和四項(xiàng)重要制度。

　　(一)行政許可的原則

　　行政許可法確立了行政許可必須遵循的六項(xiàng)原則,即合法原則,公開、公平、公正原則,便民原則,救濟(jì)原則,信賴保護(hù)原則以及監(jiān)督原則。

　　第一,合法原則。就是設(shè)定和實(shí)施行政許可,都必須嚴(yán)格依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序進(jìn)行。

　　第二,公開、公平、公正原則。就是有關(guān)行政許可的規(guī)定必須公布,未經(jīng)公布的,不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù);行政許可的實(shí)施和結(jié)果,除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外,應(yīng)當(dāng)公開;對(duì)符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)人,要一視同仁,不得歧視。

　　第三,便民原則。就是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)減少環(huán)節(jié)、降低成本,提高辦事效率,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

　　第四,救濟(jì)原則。就是公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可,享有陳述權(quán)、申辯權(quán);有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟;其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的,有權(quán)依法要求賠償。

　　第五,信賴保護(hù)原則。就是公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù),行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可,除非行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止,或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化,為了公共利益的需要,確需依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。但是,由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

　　第六,監(jiān)督原則。就是縣級(jí)以上人民政府必須建立健全對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督制度,上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查,及時(shí)糾正行政許可實(shí)施中的違法行為。同時(shí),行政機(jī)關(guān)也要對(duì)公民、法人或者其他組織從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)違法行為應(yīng)當(dāng)依法查處。

　　行政許可法根據(jù)上述原則,確立了一系列重要制度,從行政許可的設(shè)定和實(shí)施兩個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)行政許可進(jìn)行了全面規(guī)范。

　　(二)行政許可的設(shè)定范圍制度

　　明確行政許可的設(shè)定范圍,是行政許可法需要解決的重要問(wèn)題之一。所謂行政許可的設(shè)定范圍,就是根據(jù)設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的價(jià)值取向,確定在立法上什么事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可,什么事項(xiàng)不能設(shè)定行政許可。解決這個(gè)問(wèn)題,必須妥善處理政府管理與公民、法人或者其他組織自主決定的關(guān)系,政府管理與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的關(guān)系,政府管理與社會(huì)自律的關(guān)系,行政許可方式與其他行政管理方式的關(guān)系等。因此,行政許可法按照設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律,有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性,維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求,對(duì)設(shè)定行政許可的范圍作了兩個(gè)方面的規(guī)定。

　　第一,可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍。根據(jù)行政許可事項(xiàng)的性質(zhì)、功能和適用程序,行政許可法規(guī)定以下六類事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可:

　　一是,直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng),需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)。比如,有關(guān)集會(huì)游行示威、爆炸物品生產(chǎn)運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)等直接關(guān)系國(guó)家安全、公共安全的活動(dòng);銀行、保險(xiǎn)、證券等基于高度社會(huì)信用的行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和法定經(jīng)營(yíng)活動(dòng);利用財(cái)政資金或者由政府擔(dān)保的外國(guó)政府、國(guó)際組織貸款的投資項(xiàng)目和涉及產(chǎn)業(yè)布局、需要實(shí)施宏觀調(diào)控的投資項(xiàng)目;藥品、食品等直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品、物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)。這類許可事項(xiàng)的特征是:對(duì)從事這類活動(dòng)法律并不禁止,但必須符合法定條件;一般沒(méi)有數(shù)量限制;設(shè)定許可的目的主要是防范危險(xiǎn)和保障安全;這類許可與被許可人的自身?xiàng)l件有關(guān),一般不能轉(zhuǎn)讓。

　　二是,有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等,需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)。比如,國(guó)有土地使用權(quán)的出讓、無(wú)線電頻譜的分配等。這類許可事項(xiàng)的特征是:一般都有數(shù)量限制;申請(qǐng)人取得許可應(yīng)當(dāng)依法支付一定的費(fèi)用;這類許可可以依法轉(zhuǎn)讓。

　　三是,提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè),需要確定具有特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)。比如,律師、會(huì)計(jì)師、醫(yī)師、建筑施工企業(yè)、醫(yī)院等職業(yè)、行業(yè)的資質(zhì)、資格。這類許可事項(xiàng)的特征是:從事這類職業(yè)往往需要具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能;一般要通過(guò)考試、考核并根據(jù)考試、考核結(jié)果由行政機(jī)關(guān)決定是否給予認(rèn)可;一般沒(méi)有數(shù)量限制;這類許可與申請(qǐng)人的身份密切聯(lián)系,不能轉(zhuǎn)讓。

　　四是,直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品,需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范,通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)。比如,電梯安裝的檢測(cè)、消防驗(yàn)收,出入境衛(wèi)生檢疫,防洪工程設(shè)施驗(yàn)收等。這類許可事項(xiàng)的特征是:需要事先公布技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范,然后通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式審定有關(guān)設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品是否符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范;一般沒(méi)有數(shù)量限制;這類許可與許可事項(xiàng)的自身?xiàng)l件有關(guān),不能轉(zhuǎn)讓。

　　五是,企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等,需要確定主體資格的事項(xiàng)。這類許可事項(xiàng)的特征是:未經(jīng)登記就沒(méi)有從事某種活動(dòng)的主體資格;一般沒(méi)有數(shù)量限制;這類許可不能轉(zhuǎn)讓。

　　六是,法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他事項(xiàng)。也就是說(shuō),法律、行政法規(guī)可以對(duì)上述五類事項(xiàng)以外的其他事項(xiàng)設(shè)定行政許可。

　　第二,可以不設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍。行政許可法規(guī)定,在可以設(shè)定許可的事項(xiàng)中通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的,可以不設(shè)行政許可:

　　一是,公民、法人或者其他組織能夠自主決定的。只要是作為社會(huì)成員的公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事情,都應(yīng)該留給他們自己去做主,不僅政府不要去干預(yù),自律組織也不要去干預(yù)。這應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代政治文明的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。諸如家庭雇請(qǐng)保姆、企業(yè)負(fù)責(zé)人聘用秘書之類的事項(xiàng),都是完全能夠自主處理好的事情,就沒(méi)有必要由政府去管理。

　　二是,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,凡是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠解決的問(wèn)題,政府就不要用行政許可的方式去管理。

　　三是,行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的。自律管理一般成本比較低、效率比較高。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善,現(xiàn)行的許多資質(zhì)資格的許可、產(chǎn)品質(zhì)量的許可等,將退出行政許可的范圍,由行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)的自律管理來(lái)替代。

　　四是,行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。行政管理的方式多種多樣。行政許可作為一種事前監(jiān)督管理的方式,其主觀性強(qiáng),運(yùn)作的成本高、風(fēng)險(xiǎn)也大。因此,即使需要政府管理的事項(xiàng),也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮采取事后監(jiān)督管理的方式。

　　(三)行政許可的設(shè)定權(quán)制度

　　行政許可的設(shè)定權(quán),是指哪一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定行政許可、以何種形式設(shè)定行政許可、設(shè)定行政許可有哪些限制以及設(shè)定行政許可需要遵循哪些規(guī)則。它屬于立法行為的范疇。這是行政許可法需要解決的又一個(gè)重要問(wèn)題。經(jīng)過(guò)反復(fù)研究論證,行政許可法對(duì)此從四個(gè)方面作了規(guī)定:

　　第一,行政許可的設(shè)定主體,就是有權(quán)設(shè)定行政許可的國(guó)家機(jī)關(guān)。行政許可法規(guī)定,全國(guó)人大及其常委會(huì),國(guó)務(wù)院,省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì),省、自治區(qū)、直轄市人民政府,依照行政許可法規(guī)定的權(quán)限可以設(shè)定行政許可。其他國(guó)家機(jī)關(guān),包括國(guó)務(wù)院部門,一律無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可。

　　第二,行政許可的設(shè)定形式,就是什么樣的規(guī)范性文件才能設(shè)定行政許可。行政許可法規(guī)定,法律,行政法規(guī),國(guó)務(wù)院的決定,地方性法規(guī),省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章,在行政許可法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)可以設(shè)定行政許可;其他規(guī)范性文件,包括國(guó)務(wù)院部門規(guī)章,一律不得設(shè)定行政許可。

　　第三,行政許可設(shè)定權(quán)限。行政許可法對(duì)設(shè)定行政許可的權(quán)限作了三個(gè)方面的規(guī)定:

　　一是,凡行政許可法規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng),法律都可以設(shè)定行政許可。

　　二是,對(duì)可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng),尚未制定法律的,行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。必要時(shí),國(guó)務(wù)院可以通過(guò)發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可,實(shí)施后,除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外,應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律,或者自行制定行政法規(guī)。

　　三是,對(duì)于可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng),尚未制定法律、行政法規(guī)的,地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可;尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī),因行政管理需要,確需立即實(shí)施行政許可的,省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。但是,地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的有關(guān)公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可,不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可,不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù),不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。

　　第四,設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則。為了提高設(shè)定行政許可的合理性、可行性,行政許可法規(guī)定設(shè)定行政許可必須遵循下列規(guī)則:

　　一是,設(shè)定行政許可,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限;

　　二是,起草法律草案、法規(guī)草案和省級(jí)人民政府規(guī)章草案,擬設(shè)定行政許可的,起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見,并向制定機(jī)關(guān)說(shuō)明設(shè)定該行政許可的必要性、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況;

　　三是,行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià),對(duì)于隨著形勢(shì)的發(fā)展不再需要實(shí)施行政許可的,應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止。

　　(四)行政許可的實(shí)施制度

　　行政許可的實(shí)施,是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和有關(guān)組織依法為公民、法人或者其他組織具體辦理行政許可的行為。這是重要的行政執(zhí)法行為。針對(duì)行政許可實(shí)踐中存在的行政許可實(shí)施主體比較混亂、缺乏程序約束以及實(shí)施行政許可亂收費(fèi)等問(wèn)題,行政許可法對(duì)實(shí)施行政許可的主體、程序以及費(fèi)用等作了明確規(guī)定。

　　第一,實(shí)施行政許可的主體。行政許可作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力,原則上只能由行政機(jī)關(guān)實(shí)施。因此,行政許可法規(guī)定,行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。同時(shí),從我國(guó)目前的實(shí)際情況出發(fā),行政許可法又作了兩點(diǎn)補(bǔ)充性規(guī)定。一是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織,在法定授權(quán)范圍內(nèi),以自己的名義實(shí)施行政許可;二是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi),依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。

　　另外,為了方便群眾,提高行政效率,根據(jù)行政管理體制改革的精神,行政許可法對(duì)行政許可的實(shí)施體制還作了三個(gè)方面的規(guī)定:

　　一是,相對(duì)集中行政許可權(quán)。就是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則,可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。

　　二是,“一個(gè)窗口”對(duì)外。就是行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的,該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng),統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。

　　三是,統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理或者集中辦理。行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的,本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理,或者組織關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。

　　第二,實(shí)施行政許可的程序。行政程序是保證行政權(quán)力正確行使的關(guān)鍵。行政許可法按照公開、效能與便民的原則,對(duì)行政許可的申請(qǐng)、受理、審查、決定等程序和時(shí)限作了明確規(guī)定。歸納起來(lái),主要是兩個(gè)方面:

　　一是,有關(guān)方便申請(qǐng)人的程序。比如,規(guī)定申請(qǐng)人可以通過(guò)信函、電報(bào)、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出申請(qǐng),不必事事都親自到行政機(jī)關(guān)去申請(qǐng);行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請(qǐng)書示范文本等在辦公場(chǎng)所公示,便于申請(qǐng)人查詢;申請(qǐng)人對(duì)公示內(nèi)容有疑問(wèn)的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予說(shuō)明、解釋,并提供準(zhǔn)確、可靠的信息;等等。

　　二是,有關(guān)確保行政機(jī)關(guān)及時(shí)、公正地辦理行政許可的程序。比如,規(guī)定行政機(jī)關(guān)在對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí),如果發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的,應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人,并聽取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見;對(duì)涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)或者直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的行政許可事項(xiàng),在作出決定之前依法需要聽證的,應(yīng)當(dāng)舉行聽證,并根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定;行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起20日內(nèi)作出行政許可決定;行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可的決定應(yīng)當(dāng)公開,公眾有權(quán)查閱;等等。

　　此外,行政許可法還針對(duì)不同種類的行政許可的特點(diǎn),規(guī)定了相應(yīng)的特別程序。比如:規(guī)定對(duì)有限自然資源開發(fā)利用等賦予特定權(quán)利的行政許可,應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)方式作出決定;對(duì)賦予公民特定資格(律師、醫(yī)師等)的行政許可,依法應(yīng)當(dāng)舉行國(guó)家考試的,行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)考試成績(jī)和其他法定條件作出行政許可決定;等等。

　　第三,實(shí)施行政許可的費(fèi)用。針對(duì)行政機(jī)關(guān)利用行政許可亂收費(fèi)的問(wèn)題,行政許可法規(guī)定,行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查不得收取任何費(fèi)用,除非法律、行政法規(guī)另有規(guī)定。即使按照法律、行政法規(guī)規(guī)定要收取費(fèi)用的,也要按照公布的法定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,所收取的費(fèi)用必須全部上繳國(guó)庫(kù),并嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線的規(guī)定。

　　(五)行政許可的監(jiān)督與責(zé)任制度

　　針對(duì)行政許可實(shí)踐中存在的行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管,不該準(zhǔn)予許可的亂許可或者該許可的又不許可等問(wèn)題,行政許可法確立了行政許可的監(jiān)督與責(zé)任制度。

　　第一,關(guān)于監(jiān)督檢查制度。行政許可法規(guī)定,上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查,及時(shí)糾正行政許可實(shí)施中的違法行為。同時(shí),針對(duì)一些行政機(jī)關(guān)重事前審批、輕事后監(jiān)督的現(xiàn)象,行政許可法著重對(duì)實(shí)施行政許可之后的監(jiān)督檢查作了四個(gè)方面的規(guī)定:

　　一是,書面監(jiān)督檢查制度。行政機(jī)關(guān)對(duì)被許可人的監(jiān)督,原則上應(yīng)當(dāng)采取書面監(jiān)督的方式,就是通過(guò)核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料,履行監(jiān)督責(zé)任。這樣既可以保證監(jiān)督的效果,又可以防止監(jiān)督擾民、增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。行政許可法還規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果的記錄簽字歸檔,供公眾查閱。這對(duì)增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任心,促進(jìn)被許可人誠(chéng)實(shí)守信具有重要作用。

　　二是,實(shí)地監(jiān)督檢查制度。行政機(jī)關(guān)對(duì)于通過(guò)書面監(jiān)督方式難以達(dá)到監(jiān)督效果,需要進(jìn)行實(shí)地檢查、核驗(yàn)、檢測(cè)的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)地檢測(cè)。比如,行政許可法規(guī)定,行政機(jī)關(guān)可以對(duì)被許可人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品依法進(jìn)行抽樣檢查、檢驗(yàn)、檢測(cè),對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所依法進(jìn)行實(shí)地檢查。

　　三是,屬地管轄制度。一般來(lái)說(shuō),作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的責(zé)任,也就是通常所說(shuō)的:“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)監(jiān)管”。但是,如果被許可人在作出許可決定的行政機(jī)關(guān)管轄區(qū)域外從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng),作出許可決定的行政機(jī)關(guān)就不便對(duì)其直接進(jìn)行監(jiān)督。行政許可法針對(duì)這種情況明確規(guī)定,被許可人在作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)管轄區(qū)域外違法從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)的,違法行為發(fā)生地的有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法查處,并將被許可人的違法事實(shí)、處理結(jié)果抄告作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)。

　　四是,舉報(bào)制度。個(gè)人和組織發(fā)現(xiàn)違法從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng),有權(quán)向行政機(jī)關(guān)舉報(bào),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理。

　　第二,關(guān)于法律責(zé)任制度。行政許可法按照權(quán)責(zé)一致的原則,對(duì)行政機(jī)關(guān)違法設(shè)定、實(shí)施行政許可的行為規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任,主要有三個(gè)方面:

　　一是,違法設(shè)定行政許可的法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)違法設(shè)定行政許可的,有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令設(shè)定該行政許可的機(jī)關(guān)改正,或者依法予以撤銷。

　　二是,違法實(shí)施行政許可的法律責(zé)任。行政許可法規(guī)定:對(duì)于行政機(jī)關(guān)違反法定程序?qū)嵤┬姓�許可;辦理行政許可、實(shí)施監(jiān)督檢查,索取、收受他人財(cái)物或者謀取其他利益;違反法定條件實(shí)施行政許可,該許可的不許可,對(duì)不該許可的亂許可;違反規(guī)定亂收費(fèi)等違法行為,由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。同時(shí),行政許可法還規(guī)定,行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可,給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損失的,還應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

　　三是,實(shí)施許可后不履行監(jiān)督職責(zé)的法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者監(jiān)督不力,造成嚴(yán)重后果的,由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

　　三、思考與建議

　　行政許可法的頒布施行,對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)并深化行政管理體制改革、行政審批制度改革,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理,從源頭上預(yù)防和治理腐敗,都將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。結(jié)合自己的學(xué)習(xí)體會(huì),就貫徹實(shí)施行政許可法提出幾點(diǎn)思考與建議,供各位領(lǐng)導(dǎo)參考。

　　(一)建議各地方、各部門認(rèn)真學(xué)習(xí)行政許可法并加強(qiáng)對(duì)工作人員的培訓(xùn)

　　行政許可法的專業(yè)性、政策性較強(qiáng),條文內(nèi)容比較復(fù)雜,只有認(rèn)真學(xué)習(xí),才能準(zhǔn)確理解、正確貫徹執(zhí)行。因此,建議各地方、各部門要加強(qiáng)學(xué)習(xí),搞好培訓(xùn)。通過(guò)學(xué)習(xí)、培訓(xùn),使行政機(jī)關(guān)工作人員全面、準(zhǔn)確地領(lǐng)會(huì)行政許可法,充分認(rèn)識(shí)行政許可法的施行對(duì)政府工作的深遠(yuǎn)影響,以積極的態(tài)度做好貫徹實(shí)施行政許可法的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。為了協(xié)助各地方、各部門搞好學(xué)習(xí)、培訓(xùn),國(guó)務(wù)院法制辦已經(jīng)為各省、自治區(qū)、直轄市和國(guó)務(wù)院各部門培訓(xùn)了1562名骨干。建議各地方、各部門充分發(fā)揮他們的作用,搞好本地區(qū)、本部門的培訓(xùn),爭(zhēng)取在明年7月1日行政許可法實(shí)施前將所有辦理行政許可事項(xiàng)的工作人員都培訓(xùn)一遍。

　　(二)認(rèn)真清理現(xiàn)行有關(guān)行政許可的規(guī)定

　　根據(jù)行政許可法的規(guī)定,許多現(xiàn)行的有關(guān)行政許可的法規(guī)、規(guī)章都要作相應(yīng)修改或者予以廢止,除國(guó)務(wù)院的文件之外其他規(guī)范性文件設(shè)定的行政許可都將失去效力。為了保證行政許可法的順利實(shí)施,對(duì)有關(guān)行政許可的規(guī)定必須全面清理,清理工作都要在明年7月1日行政許可法實(shí)施前完成。這次清理工作量大、涉及面廣,時(shí)間緊、任務(wù)重,而且專業(yè)性較強(qiáng),難度較大。因此,建議各地方、各部門要按照國(guó)務(wù)院的要求認(rèn)真搞好清理工作,對(duì)與行政許可法規(guī)定不一致的,要及時(shí)予以修改或者廢止;對(duì)確需制定法律、法規(guī)的,要抓緊依法上升為法律、法規(guī);對(duì)因行政管理需要,必須立即實(shí)施行政許可又不能制定行政法規(guī)的,國(guó)務(wù)院部門應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院發(fā)布決定。清理結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。

　　(三)不斷創(chuàng)新行政管理方式

　　按照行政許可法的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的管理方面,只要通過(guò)公民、法人或者其他組織自主決定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、社會(huì)自律管理以及事后監(jiān)督等能夠解決的事項(xiàng),就不要實(shí)行行政許可。這就是說(shuō)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,行政許可作為一種重要的行政管理方式,應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)不得已而為之的選擇。適應(yīng)這一要求,需要更新觀念,改變那種一出現(xiàn)問(wèn)題就要審批、發(fā)證,以及“以批代管”、只“批”不“管”等行政管理理念和管理方式,進(jìn)一步推進(jìn)政府管理體制和管理方式的創(chuàng)新。因此,我們要根據(jù)十六屆三中全會(huì)的精神,結(jié)合行政許可法的規(guī)定,研究制定推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的方案、措施、辦法。一方面,按照行政許可法的規(guī)定,繼續(xù)取消一批不該設(shè)定的行政許可事項(xiàng),真正把政府不該管的事交給企業(yè)、市場(chǎng)、行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu),減少政府不必要的行政許可。另一方面,需要建立、完善適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新的行政管理方式、機(jī)制,在繼續(xù)加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí),更加重視政府的社會(huì)管理、公共服務(wù)職能,切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。但對(duì)應(yīng)當(dāng)由政府管理同時(shí)又不宜實(shí)施行政許可的事項(xiàng),要認(rèn)真研究取消行政許可后加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管的措施、方法,不能因取消行政許可出現(xiàn)行政管理上的“真空”;對(duì)需要繼續(xù)實(shí)施行政許可的事項(xiàng),也需要認(rèn)真研究如何建立監(jiān)督制約機(jī)制,規(guī)范行政許可行為、強(qiáng)化對(duì)行政許可的監(jiān)督檢查,把事前行政許可與事后嚴(yán)格監(jiān)管有機(jī)統(tǒng)一起來(lái),確保把該政府管的事真正管住、管好。

　　(四)加強(qiáng)有關(guān)配套的工作制度建設(shè)

　　行政許可法把制度創(chuàng)新擺在突出位置,按照便民、高效的原則,規(guī)定了一系列行政許可實(shí)施制度,其中許多是對(duì)現(xiàn)行行政許可制度的重大改革。比如:相對(duì)集中行政許可權(quán)制度,“一個(gè)窗口”對(duì)外制度,行政許可的統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理或者集中辦理制度,行政許可信息共享制度,聽證制度,行政許可決定中的招標(biāo)、拍賣制度、行政許可決定的公示制度等。這些制度許多都需要通過(guò)具體的工作制度來(lái)落實(shí)。建議各地方、各部門結(jié)合本地區(qū)、本部門的實(shí)際,把行政許可法確立的一系列重大制度具體化,建立健全從受理申請(qǐng)到作出決定各個(gè)過(guò)程、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)崗位的有關(guān)具體工作制度,完善有關(guān)工作規(guī)程,確保行政許可法確定的有關(guān)制度得到切實(shí)施行。

　　(五)以貫徹實(shí)施行政許可法為契機(jī),全面推進(jìn)依法行政

　　行政許可法確定的一系列制度,不僅有利于促進(jìn)行政許可行為的規(guī)范化、法制化,更重要的是從更深層次上促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)依法行政。建議通過(guò)貫徹行政許可法,進(jìn)一步改進(jìn)政府管理方式,提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制,不斷提高各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政的能力和水平。(來(lái)源:法制辦網(wǎng)站)