案件管理平臺設計理論選擇及模式研判 

　　——基層檢察院案件管理體系構建的五個基本問題 

　　摘  要:案件管理作為檢察管理的核心,旨在通過對檢察執(zhí)法信息的充分占有和翔實把握,對案件辦理的全程相關信息實行程序和實體監(jiān)督并達成全面、持續(xù)的統(tǒng)一管理,實現(xiàn)檢察執(zhí)法的效用累積,其是不斷優(yōu)化檢察資源配置、提升辦案質量和效率、促進檢察職能實現(xiàn)的重要保障。ISO9000族標準作為目前國際通用的質量管理體系標準,其所倡導的質量管理理念、原則與檢察機關案件管理的價值功能及目標、要求不謀而合。本文以此為切入點,立足于檢察執(zhí)法及管理面臨的現(xiàn)實問題,以基層檢察院案件管理為視角,通過對案件管理體系構建的五大基本問題進行分別闡述,提出了案件管理制度體系創(chuàng)新及運行機制改革的基本路徑,并在此基礎上對如何建立科學、規(guī)范的基層檢察院案件管理模式進行了有益探討。 

　　關鍵詞:檢察質量 案件管理 標準化 規(guī)范化 科學化 

　　一、案件管理平臺構建原則 

　　(一)案件管理 

　　2011年7月,曹建明檢察長在第十三次全國檢察工作會議上強調,要深入推進基層管理科學化建設,高度重視檢察管理,牢固樹立辦案數(shù)量、質量、效率、效果、安全相統(tǒng)一的業(yè)績觀,堅持以數(shù)量為基礎、質量為生命線、效率為保障、效果為根本、安全為前提,做到五者協(xié)調統(tǒng)一、相輔相成,向管理要質量、要效率、要公開、要公正。從現(xiàn)階段我國基層檢察機關質量管理體系構建及運行情況看,案件管理是基層檢察質量管理的重中之重。 

　　根據(jù)現(xiàn)代管理學原理,檢察管理一般是指各層級的檢察管理主體,根據(jù)憲法、法律設定的檢察權以及刑事政策,基于一定的檢察理念和發(fā)展目標,通過實施計劃、組織、領導、創(chuàng)新、控制等方法,優(yōu)化內部資源配置,協(xié)調外部關系,實現(xiàn)檢察使命的活動。[1] 

　　案件管理,是指檢察機關為保障案件質量,維護司法公正,通過嚴格的辦案流程控制、規(guī)范檢察人員的執(zhí)法行為等手段,實現(xiàn)檢察機關辦理案件合法、高效、規(guī)范、科學的管理模式。案件管理實質上是通過對檢察執(zhí)法之各種信息的充分占有和翔實把握,在程序上、宏觀上對案件辦理信息實行全面、持續(xù)統(tǒng)一管理的基礎上,實現(xiàn)檢察執(zhí)法的效用累積。 

　　(二)檢察案件質量與案件質量管理體系 

　　案件質量是檢察工作的核心,是檢察機關維護司法公正的生命線。質量,對于企業(yè)而言是其產(chǎn)品或服務的優(yōu)劣程度,對于檢察機關而言,是檢察執(zhí)法符合法律規(guī)定和人民對此滿意的程度。[2] 檢察機關最基本的質量觀是程序與實體并重的案件質量觀。檢察案件質量包括程序質量和實體質量 [3]。程序質量集中體現(xiàn)于檢察機關通過科學的設計案件管理程序、合理的配置各個部門的程序管理職權、規(guī)范按照法定流程辦理案件、切實達到監(jiān)控目的等項目的質量控制實現(xiàn)程序設計規(guī)范化、辦案管理精細化。實體質量集中體現(xiàn)于檢察機關通過符合法律標準的案件實體處理結果、最大限度達成檢察執(zhí)法“三個效果”相統(tǒng)一、富有實效維護社會公平正義等項目的質量控制,實現(xiàn)檢察辦案科學化、執(zhí)法效用滿意化。 

　　提高辦案質量是檢察機關實現(xiàn)司法公正和履行法律監(jiān)督職能的關鍵,而優(yōu)質的辦案必然蘊育于優(yōu)質的檢察質量管理體系——以科學的質量管理理論為指導,以精到的檢察質量管理方針為統(tǒng)領,以完備的質量管理規(guī)則體系為保障,以適用的質量管理模式及運行機制為支持,以合法的 [4] 檢察質量管理文化及整體效用生產(chǎn)場域為平臺或背景,以有效的全員實際參與為關鍵,以預防不合格和持續(xù)改進為基本要求的科學體系。檢察辦案是一項嚴肅重要的工作,它直接關系到國家法律是否正確實施,關系到司法的尊嚴和公民的切身利益,因此,必須將之納入案件管理平臺和檢察管理質量體系。檢察機關在辦案管理過程中要樹立統(tǒng)一的質量觀念,建立有效的質量體系,通過規(guī)范、科學管理辦案各環(huán)節(jié)特別是易偏、易誤、易錯的核心項目,對執(zhí)法質量實行全面監(jiān)控,最大限度地減少或杜絕程序違法和刑事錯案。 

　　檢察機關作為國家司法體系的重要組分不僅需要管理,而且強調案件質量第一是檢察機關的性質和職能對于檢察管理的內在性規(guī)定。當檢察案件管理與質量相關時,便是檢察案件質量管理。檢察案件質量管理是檢察機關對其所屬的各業(yè)務、職能及其輔助部門辦案質量方面開展的指揮和控制組織的協(xié)調活動,通常包括制定案件管理質量方針、目標以及案件管理質量策劃、質量控制、質量保證和質量改進等活動。檢察機關欲實現(xiàn)其質量管理的方針目標,有效地開展各項質量管理活動,必須建立相應的管理體系即質量管理體系,其亦是有效提高質量管理水平和效用的不二路徑。ISO9000族標準 [5] 是目前國際通用的質量管理體系標準,它依據(jù)系統(tǒng)論、信息論、控制論和協(xié)同論、耗散論、突變論等科學理論,整合了預防、監(jiān)督和持續(xù)改進三大科學管理機制,特別是它的八大質量管理原則和檢察工作特別是檢察質量管理是相吻合的 [6],對于優(yōu)化檢察機關內部管理、增強檢察執(zhí)法活力、塑造檢察機關良好的整體形象、夯實案件管理平臺、促進檢察機關不斷改進管理措施、保持持續(xù)發(fā)展具有不可估量的作用。因此,按照該標準構建檢察機關質量管理科學體系既是檢察質量管理的內在要求,也是檢察執(zhí)法規(guī)范化、標準化、科學化建設的需要。需要強調注意的是,在檢察院規(guī)范化管理體系中,引用、實施ISO9000族標準必須結合其基本理念,遵守其應用原則,注重策劃、管理、檢查、反饋、改進等環(huán)節(jié),并與檢察工作實際情況相銜接,從而形成一個由多層次、多元素組成能夠通過自我檢查監(jiān)督——分析——持續(xù)改進而不斷更新和完善的質量管理體系。 

　　(三)案件管理平臺與檢察質量管理體系同構的原則 

　　1.“可用”原則。建立優(yōu)質的案件管理平臺必須采用科學的標準體系,這既需要基層檢察機關充分考慮到本地、本單位的實際情況,也需要將之納入統(tǒng)一的標準體系——體現(xiàn)各類組織質量管理需要的基本規(guī)則和要求,并能夠適用于檢察機關案件管理的國際質量管理體系標準——可參照的具有全國普適性的統(tǒng)一標準體系,如果我們構建的案件管理平臺不符合普適性的質量管理體系標準的基本規(guī)則和要求,勢必違反案件管理的基本原理和一般要求,并會因此悖離建立案件管理平臺的本意 [7]。 

　　2.“適用”原則。一個組織的管理體系受該組織的目標、產(chǎn)品和具體實踐的影響,各組織的質量體系必須結合各自的特點和具體條件,才能建立一個適合本組織的質量體系 [8]。由于國際質量管理標準是一種涵攝極廣、普適性極強的質量管理體系設計,需要檢察機關立足于檢察工作質量管理的內在需要,在其所堅持的基本原則和一般要求指導下,借鑒其標準體系框架,依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和檢察機關相關規(guī)定對之進行部門化、場域化解構,并在此基礎上構建、運行能夠凸顯檢察質量管理特色,適用于檢察機關質量管理目標實現(xiàn)的基層人民檢察院質量管理體系。 

　　3.“好用”原則。一方面,在內容選擇上,要堅持質量管理的全面性、全員性、全程性,以及有效預防錯案或不合格執(zhí)法行為,有利于檢察質量的持續(xù)改進與提升,真正涵蓋質量方針、策劃、實施與運行、檢查與糾正措施、管理評審等五個方面的內容和要求;在過程控制上,要滿足質量管理過程控制的要求,實現(xiàn)對檢察執(zhí)法及其管理所需過程的PDCA循環(huán)管理,能夠有效檢查監(jiān)督并持續(xù)改進各業(yè)務、職能及其輔助部門工作之計劃(P)、實施(D)、檢查(C)、改進(A)等四個質量管理要素。另一方面,在方法設計上,應最大限度地化繁為簡、易于利用、方便操作,并盡最大可能避免貌似精細科學、具有高新技術含量,但卻繁瑣難懂、難以把握、不便應用的管理工具和方法。 

　　4.“實用”原則。在效用結構設計上,基層檢察院規(guī)劃與執(zhí)行案件管理與質量管理體系同構過程中,必須著眼于適應基層檢察院執(zhí)法及其管理的現(xiàn)實基礎和持續(xù)發(fā)展的需要,立足于解決基層檢察院執(zhí)法及其管理實務中遭遇的規(guī)律性、程序性、實體性的實際問題特別是頻發(fā)、高發(fā)、易發(fā)的工作質量問題,既要促進基層人民檢察院“跳起來摘桃子”,又要幫助基層檢察院“能跳起來摘桃子”和“跳起來能摘到桃子”,還要確�；鶎尤嗣駲z察院“跳起來摘到的是好吃的桃子”,努力避免形式主義和脫離實際需要的標新立異。在程式設計上,對于基層檢察院案件管理與質量管理體系的同構,應當采取積極動員,分類指導;試改結合,循序漸進;以評促建,穩(wěn)健發(fā)展的思路,允許不同地方的差異化發(fā)展,不搞程式上的一刀切。 

　　二、案件管理基本屬性定位 

　　(一)主體角色屬性定位 

　　從管理學的視角看,管理是管理主體見之于管理對象的活動,即在組織行為環(huán)境中,法定管理者通過計劃、組織、領導、控制和創(chuàng)新等活動,協(xié)調組織所擁有的各種資源,以便有效地實現(xiàn)組織既定目標的過程。[9] 只要有管理,就有管理者和管理對象,檢察管理也不例外。 

　　在檢察管理領域里,管理主體是法定的檢察執(zhí)法及其管理活動的承擔者。管理對象是法律法規(guī)和組織制度規(guī)定的檢察機關通過執(zhí)法行為調節(jié)的社會關系。檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關,執(zhí)法辦案是檢察工作的基本任務和中心工作,相應地,辦案管理是檢察管理的主要任務,案件管理也就成了內部管理的核心。[10]。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,全國檢察系統(tǒng)80%為基層檢察院,80%的案件由基層檢察院承辦,因此,加強基層檢察院案件管理,提高辦案質量,做好案件統(tǒng)計分析至關重要 [11]。欲加強案件管理,構建科學的案件管理模式,首要條件就是建立統(tǒng)一的案件集中管理機構 [12],為之奠定組織基礎或選擇適應性的主體結構。 

　　從該視角分析,專門的案件管理中心 [13] 所具有的職能作用使其成為基層檢察院加強案件管理的必然選擇。檢察管理實踐表明,要提高案件管理的效率,就必須改革我國檢察機關傳統(tǒng)的多元主體案件管理體制 [14],設計并切實構建統(tǒng)一管理、多元參與、統(tǒng)籌協(xié)調、效用共享的案件管理組織體系,以全面提升檢察執(zhí)法及其管理的質量和水平。該組織體系的最基本的平臺是專設案件管理機構,它是在院黨組、檢委會和檢察長的領導下,履行辦案流程管理、辦案質量評查、業(yè)務運行情況統(tǒng)計分析、涉案款物監(jiān)督、業(yè)務考核評價等職能的綜合業(yè)務部門。[15] 它對內是檢察機關自我管理的內部機構、檢察長、檢委會的“高級參謀與助手”和業(yè)務服務部門,對外是代表檢察機關形象的“窗口”部門,同時也是保障案件質量的“防火墻”[16]。  

　　(二)價值功能目標定位 

　　此處需要說明的是,一方面,我們主張應當構建專門的、綜合性的案件管理機構,另一方面,這并不意味著該機構是一個自成體系的孤立的管理主體,恰恰相反,案件管理始終只能是基層檢察機關質量管理體系的一個子系,其戰(zhàn)略價值定位必須統(tǒng)一于檢察工作的價值定位,并服從所屬檢察院的價值目標設計和功能目標定位。 

　　案件管理戰(zhàn)略價值定位應當符合檢察管理特別是檢察質量管理的內在要求,與檢察工作作為司法機關的價值追求保持一致,即把公正和效率作為永恒追求和最終目標,其價值追求不僅體現(xiàn)在提高辦案質量上,還體現(xiàn)在嚴格辦案程序、規(guī)范辦案行為、提高辦案效率三個方面,同時還應兼顧管理的效能,即輔助業(yè)務決策 [17]。即是說,案件管理戰(zhàn)略價值定位應當真正有利于統(tǒng)領案件管理之制度完善、機制改革、技術創(chuàng)新和效用拓展。 

　　從宏觀層面看,案件管理的價值功能目標應當定位于理性、平和、文明、規(guī)范等價值目標,在其更高的層次上,還應有推動科學發(fā)展、促進社會和諧的大局觀和忠誠、公正、清廉、為民的核心價值追求 [18]。從中觀層面看,案件管理的價值功能目標應當定位于有效實現(xiàn)檢察機關——國家的法律監(jiān)督機關——的憲法定位,通過參與和服務刑事訴訟程序之運行,實現(xiàn)刑事訴訟程序控制犯罪、保障人權的目的。從微觀層面看,案件管理的價值觀念目標應當定位于提升辦案質量,規(guī)范執(zhí)法活動,加強內部權力的監(jiān)督制約尤其是檢察機關內部法律監(jiān)督,防止檢察權濫用,[19] 解決辦案實踐中出現(xiàn)的制度性、機制性和技術性問題:在實體價值上,追求案件事實真相發(fā)現(xiàn),防止冤假錯案;在程序價值上,通過優(yōu)化案件管理流程,提高辦案效率、節(jié)約司法資源,并通過兩者的有機整合,實現(xiàn)個案辦理中的公平兼顧效率的價值追求。 

　　(三)職能職責權限定位 

　　目前,高檢院對案件管理機構的工作職能還沒有統(tǒng)一的規(guī)范,在已建立專門案件管理機構的基層檢察院,案件管理機構的職權基本上來源于檢察長和檢察委員會的授權,其職能職責權限集中體現(xiàn)為對原有的業(yè)務管理權限進行集約規(guī)范化行使。由此所決定,案件管理部門實際上是檢察長和檢察委員會一體化管理辦案的專門業(yè)務管理機構,其職能職責權限主要通過實行程序和實體并重的案件管理模式,兼顧服務辦案和服務決策等路徑來實現(xiàn)。因此,案件管理專設機構的基本職能職責權限至少在現(xiàn)階段應當定位于“與其他業(yè)務、職能和輔助支持部門間形成平行和相互制約的關系,并承擔“管理、監(jiān)督、參謀、服務”職能的業(yè)務協(xié)調樞紐,并因此成為檢察委員會、檢察長組織領導檢察業(yè)務工作的“參謀部”、“智囊團”和“思想庫” [20]。 

　　在設計案件管理專設機構的職能職責權限定位問題時,必須明確案件管理部門既要全面實現(xiàn)案件管理職能職責角色,又不能也不應該謀求凌駕于業(yè)務管理權之上的權限或職能定位。即是說,案管機構應找準其兩大功能定位:一是緊緊圍繞“統(tǒng)管”和“督權”發(fā)揮作用,通過統(tǒng)一管理實行檢務公開,方便百姓查詢案件;實行案件程序監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法空白和糾正違規(guī)行為;實行案件實體監(jiān)督,建立案件質量評價機制,有效運用考評結果提高檢察人員執(zhí)法水平和案件質量;建立案件運行分析機制,加強對檢察業(yè)務運行情況的綜合分析。二是“督權”而不“越權”。堅持監(jiān)督定位,做到不違規(guī)違法干涉案件的審查辦理,不負責業(yè)務印章,不參加案件討論會,不占用辦案時間,不直接參與案件辦理,不代行職能,保證業(yè)務部門獨立行使檢察權。[21] 

　　2003年6月,高檢院為了加強案件管理頒發(fā)了《關于加強案件管理的規(guī)定》。基層檢察機關通過自己的檢察管理實踐對此作出積極的回應,他們圍繞實現(xiàn)“集中受理、統(tǒng)一進出、流程管理、動態(tài)監(jiān)督”的案件管理目標,結合自身實際,從程序控制、質量控制等不同方面進行案件管理改革與嘗試,案件管理的基本職責也由此逐漸明晰化 [22]:統(tǒng)一受理、分流、報送案件;統(tǒng)一管理、出具法律文書;統(tǒng)一受理和辦理當事人、委托律師相關單位等對檢察機關作出具有結論性決定提出異議的案件;統(tǒng)一管理和處置經(jīng)查封、扣押、凍結的涉案款、物;統(tǒng)一統(tǒng)計、分析、通報本院檢察業(yè)務數(shù)據(jù)和案件運行情況,并以此為依據(jù)對本院執(zhí)法辦案進行質量評估、考核,總結辦案規(guī)律,為檢察長、檢委會提供翔實、可靠、全面的決策支持數(shù)據(jù)。