案件管理制度改革是檢察機關加強執(zhí)法規(guī)范化建設、強化內部監(jiān)督制約、促進公正廉潔執(zhí)法的一項重要舉措,也是檢察機關貫徹理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法觀和辦案數(shù)量、質量、效率、效果、安全相統(tǒng)一的業(yè)績觀的客觀需要。自2003年來,各地檢察機關紛紛成立案件管理機構、建設案件受理窗口,對案件管理工作進行了不同程度的改革和探索,積極推進對執(zhí)法辦案的統(tǒng)一、歸口、全程、動態(tài)管理。檢察機關受理刑事案件,是刑事訴訟在檢察環(huán)節(jié)的開始,也是檢察業(yè)務工作的基礎。然而,案管部門是否應將實體審查納入受案審查范圍、應如何協(xié)調與公安機關和其他業(yè)務部門在受案環(huán)節(jié)的分歧,對此還存有一定的爭議,本文旨在對此問題進行探討。 

　　一、新《規(guī)則》明確案管部門承擔“統(tǒng)一受案”的職能 

　　在過去傳統(tǒng)的案件管理模式下,案件由各個業(yè)務部門自行受理,反映在原《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)中,受理的內容也是分散規(guī)定在相關章節(jié)中。例如,原《規(guī)則》第98條規(guī)定了偵查監(jiān)督部門受理審查逮捕案件,第244條至第247條規(guī)定了公訴部門受理移送審查起訴案件,分別規(guī)定在審查逮捕、審查起訴章節(jié)中。根據(jù)《“十二五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》的部署要求,全國檢察機關要“更新檢察管理理念、創(chuàng)新案件管理模式”,構建統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評的執(zhí)法辦案管理新機制。原來由各業(yè)務部門分散受理案件的作法,改為由案件管理部門統(tǒng)一集中受理案件。因此,分散規(guī)定案件受理已不適應案件管理機制改革的需要,修訂后的《規(guī)則》將“案件受理”單獨作為第七章,對案件管理部門的受案職責作了集中規(guī)定。 

　　(一)規(guī)定了案件管理部門“統(tǒng)一受案”的范圍。修訂后的《規(guī)則》第152條明確規(guī)定案件管理部門統(tǒng)一受理下列案件:偵查機關、下級人民檢察院移送的審查逮捕、審查起訴、延長偵查羈押期限、申請強制醫(yī)療、申請沒收違法所得、提出或提請抗訴、報請指定管轄等案件。同時規(guī)定,對人民檢察院管轄的其他案件,需要由案件管理部門受理的,可以由案件管理部門受理。這一規(guī)定既明確了案件管理部門受理案件的具體范圍和種類,具有原則性,有利于各級檢察機關正確貫徹執(zhí)行;也為受理范圍的發(fā)展留下了空間,帶有一定的靈活性,為今后可能出現(xiàn)其他需要由案件管理部門統(tǒng)一受理的案件提供依據(jù)。 

　　需要說明的是,對于報案、控告、舉報、申訴和犯罪嫌疑人投案自首的,由控告檢察部門或者舉報中心統(tǒng)一受理。主要原因是:這些情形不一定都能成為案件進入訴訟程序,對這些事項的受理,需要做大量的解釋、說明工作,具有很強的群眾性、社會性,由控告檢察部門負責受理,既是其職責所在,也是其優(yōu)勢所在。[①]案件管理部門直接受理的,主要是正式進入訴訟程序的各個業(yè)務部門的案卷和文書。 

　　(二)規(guī)定了案件管理部門對受理案件的審查內容。修訂后的《規(guī)則》第153條規(guī)定,案件管理部門受理案件時的審查內容包括:依據(jù)其他單位移送來的法律文書上所載明的內容,審查是否屬于本院管轄;審查有關案卷材料是否齊備、規(guī)范,符合有關規(guī)定的要求;移送的款項或物品與移送清單是否相符;犯罪嫌疑人是否在案以及采取強制措施的情況等。 

　　需要說明的是: 

　　(1)關于對管轄的審查判斷,《規(guī)則》明確以審查移送來的法律文書所載明的事項為主,其中能明顯發(fā)現(xiàn)存在管轄問題的,如非刑事犯罪、告訴才處理的犯罪等,案管部門就應及時與移送案件的單位聯(lián)系溝通,作出處理。其他需要通過查閱案卷材料,審查案件內容后作出判斷的管轄爭議問題,案管部門原則上不代替辦案部門履行這一職責。 

　　(2)關于對移送涉案款物的審查判斷,《規(guī)則》明確以審查移送清單與實物是否相符為主,移送款物與清單載明一致的,案管部門辦理入庫保管手續(xù)。需要通過查閱案卷材料后判斷所移送款物是否與案件有關的問題,案管部門原則上也不代替辦案部門進行審查。 

　　(3)關于對犯罪嫌疑人是否在案以及采取強制措施的情況的審查判斷,一方面,案管部門應審查對犯罪嫌疑人采取強制措施的法律文書形式上是否齊備、填寫是否規(guī)范,羈押期限是否符合法律規(guī)定;另一方面,犯罪嫌疑人被羈押的,應審查換押手續(xù)是否正確、齊全,犯罪嫌疑人未被羈押的,應審查犯罪嫌疑人的聯(lián)系方式且取得實際聯(lián)系。 

　　(4)應當說,《規(guī)則》對上述三項審查內容的規(guī)定較為明確,可參考性較強。而關于對案卷材料是否齊備、規(guī)范,符合相關要求的審查,結合《規(guī)則》第154條的規(guī)定,可以判斷是以審查案卷材料的齊備性和卷宗裝訂的規(guī)范性為主,即以程序性審查為主。筆者認為,此項規(guī)定較之其他規(guī)定要更為抽象、籠統(tǒng)一些。在適用中,需要各個地區(qū)作出進一步具體、細化的規(guī)定,為實際工作提出可供參考的標準。 

　　(三)規(guī)定了案件管理部門對受理案件審查后的處理。根據(jù)《規(guī)則》第154條的規(guī)定,對于經(jīng)審查符合條件的,應當及時受理。經(jīng)審查認為案卷材料不齊備的,應當及時要求移送案件的單位補送材料,對于卷宗裝訂不符合要求的,應當要求移送單位重新裝訂后移送。對于移送審查起訴的案件,如果發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人在逃的,應當要求公安機關采取措施保證犯罪嫌疑人到案后再移送審查起訴。對于共同犯罪的案件,部分犯罪嫌疑人在逃的,對在案的犯罪嫌疑人的審查起訴應當依法進行,不能以同案犯未到案為由,對在案的犯罪嫌疑人也不審查起訴。 

　　二、現(xiàn)階段基層院的受案審查問題 

　　案管部門行使“統(tǒng)一受案”職能的立法初衷是通過對案件的集中統(tǒng)一歸口管理,嚴格辦案程序、規(guī)范辦案行為、提高辦案效率,從而提高辦案質量。然而,從基層院案管部門當前受案審查實踐來看,矛盾與問題依然凸顯。 

　　(一)受理的案件質量下降 

　　過去,公安機關移送審查逮捕、審查起訴的案件由辦案部門自行受理,辦案部門通常會對案件材料進行比較全面而嚴苛的檢查,不僅對移送案件的程序是否合法、期限是否正確、材料是否齊備、文書是否規(guī)范進行審查,對案卷的實體證據(jù)也會審查分析,對于一些證據(jù)缺失或存在疑問的案件,會要求公安機關補充收集后再進行移送。一般情況下,業(yè)務部門最后受案的案卷基本達到起訴條件。這在很大程度上能提高受理案件的證據(jù)標準,有利于下一階段審查逮捕、審查起訴工作的順利開展。 

　　案管部門統(tǒng)一接管受案職能后,依照法律規(guī)定,受理公安機關移送審查逮捕、審查起訴的案件時僅僅進行 “程序性審查”,只要形式上符合條件都應予以受理,且受理后又必須在規(guī)定期限內做出處理。這種單一的程序性審查機制不僅沒有提高“進口”案件的質量,反而降低了案件的質量,辦案部門普遍反映存疑不捕、退回補充偵查和存疑不訴案件增多,辦案風險增大。 

　　(二)受理案件的標準不統(tǒng)一 

　　一是檢察系統(tǒng)內部對案卷材料的審查標準沒有統(tǒng)一規(guī)定。檢察機關受理案件,一個關鍵環(huán)節(jié)就是對案卷材料進行審查。修訂后的《規(guī)則》第153條僅指導性的規(guī)定了案管部門應當審查“案卷材料是否齊備、規(guī)范,符合有關規(guī)定的要求”,而對于“齊備”的標準是什么、“規(guī)范”的標準是什么,以及哪些“有關規(guī)定的要求”,《規(guī)則》都沒有明確。 

　　二是檢察機關的受案標準與公安機關的送案標準沒有形成統(tǒng)一對接機制。對于公安機關移送審查起訴的案件,無論是“刑訴法”還是“刑訴規(guī)則”,均未明確檢察機關受理時的材料審查標準。公安機關移送審查起訴的標準也不明確,僅《刑事訴訟法》第160 條規(guī)定可供參考[②]。與檢察機關對移送審查起訴的公訴案件一律受理不同的是,法院在受理公訴案件時有明確的審查標準,《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國刑事訴訟法>若干問題的解釋》第116 至第118條規(guī)定了法院在收到提起公訴的案件后應指定審判員對管轄等十項內容進行審查,不符合要求的,應當決定退回檢察機關、要求補送材料或作出其他處理。這就與《刑事訴訟法》第172條以及《規(guī)則》第390-394條關于人民檢察院提起公訴的規(guī)定形成了對接。 

　　(三)受理案件的效率不高 

　　基層院案管部門的受案效率不高體現(xiàn)在三個方面: 

　　一是基層檢察院的客觀條件導致受案效率不高。實踐中,各地基層院案管部門編配不足,原先由幾個業(yè)務部門辦理的受案工作,現(xiàn)在由一個部門受理,通常只有1-2個干警負責具體工作,要全面履行案管的各項職能,工作任務十分繁重。且大部分基層院不會將熟悉辦案業(yè)務的干警放到這樣一個“服務窗口”,導致在實踐中工作開展效率不高。 

　　二是偵查機關的送案標準不高降低了受案效率。偵查機關受辦案期限的限制,移送審查逮捕、審查起訴案件的時間一般在辦案時限到期前的1-2天,由于辦案期限緊,一些辦案人員證據(jù)意識淡薄、業(yè)務素質不高,導致案件在移送審查時存在案卷、文書不規(guī)范、材料不齊全的問題,案管部門如果嚴格按受案標準要求其補齊材料后移送,有時會導致辦案期限超期。如果先行受案再要其補齊相關材料,需要由案管部門牽頭公安機關與辦案部門進行“協(xié)商處理”,這就降低了受案的工作效率。 

　　三是基層院業(yè)務部門參與實體審查影響了受案效率。為提升受案質量,有的地方嘗試建立“受案分工協(xié)作機制”[③],即案件中的程序性、規(guī)范性問題由案管部門實施審查,實體類問題交由業(yè)務部門審查。這樣做確實起到了提升案件“進口”質量的作用,然而,這一機制使得受理案件的主體分成了兩方,受案審查的程序也分成了兩步,同一份案卷,要先經(jīng)過案管部門審查程序性材料,再經(jīng)過辦案部門審查實體性材料,兩次審查都通過才能簽收。平均計算,案管部門審查材料需要15分鐘,辦案部門審查材料需要15分鐘,案情復雜的甚至需要30分鐘,公安機關送案的干警在整個受案過程中需要等待30-45分鐘,嚴重降低了工作效率。有的公安干警指出有了案管部門以后比以前辦案部門自行受案的程序更復雜、時間更長、需要找的部門更多,甚至認為案管部門形同虛設,不能獨立自主受案,受案還是辦案部門說了算。 

　　三、對案管部門受案存在問題的原因分析 

　　案管部門成立時間不長,在制度設計上是完全有益且有必要的,實踐中出現(xiàn)這些問題,主要有以下幾點因素: 

　　(一)新《規(guī)則》沒有明確規(guī)定受理案件的審查標準,各地檢察機關也沒有及時細化、完善的受理案件的審查標準。 

　　1、關于實體性審查是否納入受案審查范圍的問題,是關系到檢察機關受案質量的重要問題,《規(guī)則》沒有明確,地方檢察機關由于缺乏權威的法律依據(jù),也不敢越權規(guī)定。致使基層案管部門的實際審查工作受困,倘若不履行實體審查權,辦案部門的案件質量受到影響,公安機關的證據(jù)收集活動更難以規(guī)范;倘若履行實體審查權,又缺乏法律依據(jù),受到公安機關的質疑。 

　　2、關于受案審查后的處理問題,是關系到案管部門對受理案件有無決定地位的重要問題,《規(guī)則》對此支撐力度不夠�！兑�(guī)則》僅規(guī)定了案管部門的“受案機制”,但沒有規(guī)定“不受案機制”。依據(jù)《規(guī)則》的規(guī)定,即使對“案卷材料不齊備的”或“卷宗裝訂不符合要求的”,案管部門也只能“要求補送材料”或“要求重新裝訂”。也就是說,無論公安機關移送的案件材料是否齊全、事實是否清楚、證據(jù)是否充足,案管部門均應受理。案管部門對公安機關移送的瑕疵案件沒有“說不”的法律依據(jù),意味著案管部門受理案件沒有決定地位。 

　　(二)基層院辦案部門舊的辦案思路仍在對案管工作起很大的負面作用。 

　　1、對案管部門的職能定位認識產(chǎn)生偏差。簡單的把案管部門定位為“大內勤”角色,即認為案管部門就是把各個業(yè)務部門的內勤集中起來,從各部門自行受案變成在受案大廳受案。[④]將案管部門的功能定位為“服務”部門,一旦出現(xiàn)受理案件證據(jù)不充分,需要退補或不訴等情形,就將問題歸咎于案管部門,認為案管部門職能行使不充分,服務辦案不得力。如果出現(xiàn)因偵查期限不足需要協(xié)商先收案后補證等情形,有的辦案人員甚至認為案管部門完全沒有履行受案職能的必要,還不如自行受案直截了當。 

　　2、對偵查案件的證據(jù)要求仍然停留在受案環(huán)節(jié)解決的思維模式。 

　　為避免在審查起訴階段要求公安機關補充證據(jù)或辦理退回補充偵查手續(xù)等種種工作上的麻煩,辦案部門習慣了過去在受案環(huán)節(jié)一次性發(fā)現(xiàn)問題并要求公安機關補齊證據(jù)的做法。當受案職能轉移到案管部門后,辦案部門只能通過案管部門提出嚴格受案標準的要求,又缺乏相應的法律支持,導致受案環(huán)節(jié)的矛盾激化。實際上,將案件質量“關卡”前移的做法并不科學,雖然從部門角度提高了辦案部門的審查起訴工作效率,但對檢察系統(tǒng)的整體工作的效率造成了負面影響。事實上,辦案部門在受案后的審查起訴環(huán)節(jié)有很多機制可用于解決公安機關的證據(jù)質量問題,如落實公訴引導偵查機制、建立退補監(jiān)督機制、建立存疑不訴案件跟蹤機制等[⑤]。 

　　(三)辦案部門過于強調控制不訴率有礙受案協(xié)調機制的暢通。 

　　作為控訴主體, 檢察機關更重視其打擊、追訴犯罪的職能作用。為此高檢院將無罪判決和帶有無罪性質的存疑不訴決定作為衡量公訴案件質量高低的標準,大多數(shù)地區(qū)也將不訴率納入公訴部門考核的重要指標之一,以不訴率的高低來確定公訴工作的劣優(yōu)。過于強調控制不訴率,使得辦案部門對接收案件十分謹慎, 盡量避免接收可能作不訴處理的案件。案管部門為保證檢察機關的案件質量,有時不得不牽頭聯(lián)系公安機關協(xié)商處理,建議他們作撤銷案件或作其他處理,由于《刑事訴訟法》并未賦予檢察機關建議公安撤銷案件的權利,這樣的做法往往使檢察機關陷入于法無據(jù)的尷尬境地,有時會出現(xiàn)兩家扯皮打架的情形,你讓我內部消化案件,我讓你作不起訴處理,結果往往會使案件久拖不決。[⑥] 

　　四、發(fā)展與完善受案工作的對策建議 

　　新“刑訴規(guī)則”實行后,對案管職能進一步明確,對統(tǒng)一受案有很大促進作用,必然能更加推動檢察工作規(guī)范化。對存在的各種現(xiàn)實問題,筆者認為,應從以下幾個方面入手解決: 

　　一是更新檢察管理觀念,強化法律監(jiān)督者更要接受監(jiān)督的理念。 

　　檢察機關為適應司法體制改革,特別是法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮的需要,必須從反思傳統(tǒng)案件管理模式的不足入手,分析和改進思想觀念的不足。[⑦] 

　　1、辦案部門要切實轉變“重實體、輕程序”的傾向,充分認清新“刑訴規(guī)則”對案管統(tǒng)一受案規(guī)定的重大意義,自覺按照法律規(guī)定配合案件受理工作。由案件管理部門行使“統(tǒng)一受案”職能,目的是通過統(tǒng)一審查受理和分配各類案件,實施案件“進口”的監(jiān)管,并同步監(jiān)督辦案環(huán)節(jié)和訴訟程序,杜絕辦案部門之間在法定程序外相互“溝通”、“協(xié)調”消化案件等違反辦案紀律的行為,確保執(zhí)法辦案活動嚴格依法進行,保障檢察權的正確行使。 

　　2、案管部門要嚴格按照新“刑訴規(guī)則”賦予的職責開展受案工作。一要具備良好的服務意識,做好審查、采集、提醒、分流工作;二要具備較強的協(xié)調能力,在受案過程中,通過協(xié)調各方力量、資源,使案件質量得到保證;三要履行好監(jiān)督職責,做到既保持與公安機關、辦案部門的良好協(xié)作關系,又堅持按原則受案。 

　　二是細化受案標準,制訂科學統(tǒng)一的規(guī)范。 

　　1、《規(guī)則》應明確賦予案管部門實體審查的權力。 

　　(1)根據(jù)《刑事訴訟法》第160 條的規(guī)定,公安機關偵查終結的案件才能移送審查起訴,公安機關偵查終結的案件應當做到“犯罪事實清楚,證據(jù)確實、充分”,移送審查起訴時應同時移送起訴意見書、案卷材料和證據(jù)。由此可見,移送審查起訴的標準雖然低于提起公訴的標準,但至少應做到起訴意見書中指控的犯罪行為均有相應的證據(jù)證實。因此,筆者認為,《規(guī)則》應明確賦予案管部門實體審查的權力,與公安機關移送審查起訴的標準形成對接。 

　　(2)案件受理制度是不斷發(fā)展的,必然具有一個漸進的動態(tài)化過程。盡管目前大多數(shù)地方的案管部門尚不具備對案件進行準確、全面審查的能力和經(jīng)驗,但不代表其將來仍不能履行好實體審查的權力,而且個別發(fā)展較快的地區(qū)已經(jīng)具備了一定的實體審查能力。筆者認為,以發(fā)展的觀點看,從法律層面明確賦予案管部門實體審查權力是符合立法規(guī)律的。 

　　2、《規(guī)則》應明確建立檢察機關不受理移送審查起訴案件的機制。 

　　前面筆者曾提到,法院對檢察機關提起公訴的案件不予受理的機制不僅規(guī)范了檢察機關的起訴活動,而且提高了法院對案件審理的質量和效率。同理,檢察機關也應當建立審查與不受理移送審查起訴案件的機制。《規(guī)則》154條規(guī)定了案管部門對公安機關移送審查起訴案件的“審查”與“再移送”制度,這一規(guī)定可作為檢察機關對公安機關移送審查起訴案件不受理機制的基礎。[⑧]同時,還應當明確規(guī)定不符合受理條件的具體情形以及對于不符合受理條件的案件,案管部門有權不予受理并將案件退回公安機關。 

　　三是建立案管協(xié)作機制,暢通受案問題協(xié)商渠道。 

　　案件管理制度是檢察管理手段的一大變革,統(tǒng)一協(xié)調則是衡量這項改革成敗的重要指標。案管部門能否同業(yè)務部門形成工作合力,最終實現(xiàn)辦案質量大提升、檢察業(yè)務建設大推進的目標,是一項具有統(tǒng)領性、系統(tǒng)性的任務,不是案管一個部門能夠單獨完成的。案管部門的受案機制能否暢通也不是僅僅依靠其部門內部能夠解決的,需要相關辦案機制的同步完善。 

　　1、建立業(yè)務跟蹤引導監(jiān)督機制。(1)建立存疑不捕案件跟蹤機制,由偵監(jiān)部門對存疑不捕的案件建立專門臺帳,建檔跟蹤監(jiān)督。檢察機關應定期了解不捕案件的訴訟進展情況,督促公安機關根據(jù)檢察機關提供的補充偵查提綱補充證據(jù)材料,引導公安機關的取證活動,并跟蹤監(jiān)督落實情況。(2)建立檢察引導偵查取證機制,積極發(fā)揮檢察機關在案件偵查階段的作用。如有必要,檢察機關可以提前介入偵查程序,就刑事案件證據(jù)標準向公安機關提出建議和要求,并對公安機關的偵查活動進行引導,確保案件質量。(3)建立退補跟蹤監(jiān)督機制,公訴部門要規(guī)范補充偵查提綱的制作,做到盡可能全面細致。檢察機關要與公安機關互通聯(lián)系,跟蹤了解退補案件的補充偵查情況,督促公安機關按要求全面收集證據(jù),充分注意證據(jù)的證明力,爭取一次退補能夠達到“事實清楚,證據(jù)確實充分”。 

　　2、建立檢警溝通協(xié)調機制。(1)聯(lián)合制定規(guī)范性文件。最高檢與公安部應進行溝通,就偵查案件受理標準進行深入探討,對管轄權、案卷材料、證據(jù)標準、法律適用等方面達成共識,系統(tǒng)總結符合刑訴法規(guī)定和刑事訴訟實際的案件受理標準,盡快聯(lián)合制定規(guī)范性文件,以便基層單位統(tǒng)一認識,避免因理解認識和掌握標準不同,造成不必要的爭議。(2)建立通報聯(lián)席會議機制。檢察機關應當對公安機關移送案件中反映出的問題,及時通報公安機關。對于那些由于公安機關內部考核制度造成的共性問題,應當在通報會議上向公安機關提出意見和建議,促進公安機關及時改革完善不合理的考核制度規(guī)定,明確公安機關承擔庭審敗訴的風險和對不起訴或敗訴后果應承擔的責任, 從制度上解決偵查案件的質量問題。 

　　[①] 參見孫謙主編:《<人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)>理解與適用》,中國檢察出版社2012年版,P496頁。 

　　[②] 《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百六十條規(guī)定:“公安機關偵查終結的案件,應當做到犯罪事實清楚,證據(jù)確實、充分,并且寫出起訴意見書,連同案卷材料、證據(jù)一并移送同級人民檢察院審查決定;同時將案件移送情況告知犯罪嫌疑人及其辯護人�！� 

　　[③]山東省萊州市人民檢察院 黃頂峰、孫麗雁:《預防質量風險 受案審查須嚴把“六關”》,載《檢察日報》2012 年11 月27 日第003 版。 

　　[④] 參見任麗紅:《如何更好地發(fā)揮基層檢察院案件管理中心的功能》,載《法制與社會》2011年第10期。 

　　[⑤]參見陳新生、金石:《存疑不起訴規(guī)范適用的思考》,載《西部法學評論》2008 年第3 期。 

　　[⑥]參見黃昌興、陳業(yè):《關于公訴“五率”考核不訴率之思考》,載《中國檢察官》2006年第6期。 

　　[⑦] 中國社會科學院法學研究所所長助理、研究員冀祥德特邀發(fā)言于《更新檢察管理理念 創(chuàng)新案件管理模式》,載《人民檢察》2011年11月(上半月)第21期。 

　　[⑧]蒙凡、劉曉媛:《有必要建立移送審查起訴案件不受理機制》,載《檢察日報》2013年5月10日第3版。

　　(作者單位:湖南省株洲市天元區(qū)檢察院)