關(guān)東解放區(qū)確定明確檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)。圖為解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期關(guān)東地區(qū)檢察署

　　五四憲法確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)

　　1954年5月21日《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)社論首次明確提出人民檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān) 

 

　　追本溯源，中國(guó)檢察制度享有監(jiān)督職能可謂是源遠(yuǎn)流長(zhǎng)�！�

　　自秦漢時(shí)始，歷代王朝的御史都負(fù)有“糾察百官”、“辨明冤枉”的職責(zé)———這頗類(lèi)似于今天的檢察監(jiān)督。1906年檢察制度正式引入中國(guó)以后，“檢視查驗(yàn)違法行為”就成了一項(xiàng)主要職能�！�

　　而人民檢察制度一經(jīng)建立，便與法律監(jiān)督難舍難分�！�

　　從1932年建立蘇維埃檢察機(jī)構(gòu)時(shí)始，各級(jí)工農(nóng)檢察委員會(huì)(部)都被賦予一般監(jiān)督與職務(wù)犯罪偵查職能。1947年6月《關(guān)東各級(jí)司法機(jī)關(guān)暫行組織條例草案》規(guī)定:“關(guān)東所有各機(jī)關(guān)、社團(tuán)，無(wú)論公務(wù)人員或一般公民，對(duì)于法律是否遵守之最高檢察權(quán)，均由檢察官實(shí)行之。”這一規(guī)定標(biāo)志著人民檢察制度向法律監(jiān)督邁出了重要的一步。　

　　新中國(guó)成立后，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的定位逐漸寫(xiě)入黨的文件和法律之中。1954年5月21日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論《加強(qiáng)檢察工作保障國(guó)家建設(shè)》。這篇社論第一次提出“作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察署……”　

　　檢察制度再次迎來(lái)光明是在改革開(kāi)放之后。1979年7月，第五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《人民檢察院組織法》，第一次明確規(guī)定人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。1982年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》，進(jìn)一步確定了檢察機(jī)關(guān)的這一法律定位。　

　　變幻的是時(shí)空，不變的是法律監(jiān)督這一靈魂。 

　　A 模仿蘇聯(lián)規(guī)定一般監(jiān)督權(quán) 

　　學(xué)習(xí)、移植蘇聯(lián)法律制度，是創(chuàng)建時(shí)期人民檢察制度的一個(gè)重要特點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)也是如此。　

　　據(jù)檢察理論奠基人王桂五考證，一般監(jiān)督是列寧提出來(lái)的，首先實(shí)行于蘇聯(lián)，指的是:檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)違反法律的行政決定和措施，以及對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法行為實(shí)行的檢察監(jiān)督活動(dòng)。而最高人民檢察署副檢察長(zhǎng)李六如在《檢察制度綱要》中，將蘇聯(lián)的法律監(jiān)督解構(gòu)為司法監(jiān)督和一般監(jiān)督兩種。前者是檢察司法機(jī)關(guān)有無(wú)違法判決與事件，后者是檢察政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員等有無(wú)違法。　

　　新中國(guó)成立后，我國(guó)也開(kāi)始在檢察工作和法學(xué)研究中使用一般監(jiān)督的提法———　

　　“最高人民檢察署對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任”(1949年9月27日《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》第二十八條)�！�

　　最高人民檢察署“檢察全國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民是否嚴(yán)格遵守中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)，人民政府的方針政策與法律法令”(1951年9月3日《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第三條)�！�

　　在王桂五看來(lái)，這里所說(shuō)的“各級(jí)政府機(jī)關(guān)”，不僅是指地方政府機(jī)關(guān)，而且包括中央政府機(jī)關(guān)。而按照法律規(guī)定，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)是無(wú)權(quán)監(jiān)督中央政府機(jī)關(guān)的。因此，在1954年的《人民檢察院組織法》中就改正了這種文字表述上的不確切性，規(guī)定地方各級(jí)人民檢察院“對(duì)于地方國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，實(shí)行監(jiān)督”。這在《王桂五論檢察》一書(shū)中有深刻論述。王桂五認(rèn)為，這就使檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督職權(quán)的范圍更加明確，而不至于發(fā)生誤解。　

　　對(duì)于一般監(jiān)督的形式，上述《人民檢察院組織法》第八條規(guī)定:最高人民檢察院發(fā)現(xiàn)國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)和地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施違法的時(shí)候，有權(quán)提出抗議;地方各級(jí)人民檢察院發(fā)現(xiàn)本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施違法的時(shí)候，有權(quán)要求糾正;如果要求不被接受，應(yīng)當(dāng)報(bào)告上一級(jí)人民檢察院向它的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出抗議……　

　　“中華人民共和國(guó)最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)�！�1954年《憲法》第八十一條對(duì)檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)給予了最高確認(rèn)。 

　　B 一般監(jiān)督的典型試驗(yàn) 

　　為什么要開(kāi)展一般監(jiān)督?李六如在《檢察制度綱要》中作了說(shuō)明:中國(guó)由于剛解放不久，暗害分子還很多。因此，刑事檢舉在檢察職能中還占有相當(dāng)重要的地位，當(dāng)然，由于當(dāng)時(shí)社會(huì)人員成分很復(fù)雜，為了維護(hù)國(guó)家和人民的利益，法律上的監(jiān)督(指一般監(jiān)督，編者注)同樣不應(yīng)輕視�！�

　　在這樣的背景下，20世紀(jì)50年代初期，高檢設(shè)置了一般監(jiān)督廳，廳長(zhǎng)是老紅軍王立中�！�

　　但一般監(jiān)督工作開(kāi)展起來(lái)并不順利。因?yàn)榉�律�?guī)定太寬泛，對(duì)于一般監(jiān)督的認(rèn)識(shí)不同，一些檢察院把握不好，大到國(guó)家法令、決定，小到生活瑣事都進(jìn)行監(jiān)督，引起有關(guān)部門(mén)的不滿。對(duì)此，時(shí)任最高人民檢察院檢察長(zhǎng)的張鼎丞派人到天津、山西、河北調(diào)查。調(diào)查的結(jié)果讓人啼笑皆非———一些檢察院監(jiān)督國(guó)營(yíng)商店的螃蟹跑掉、韭菜爛掉、工廠勞動(dòng)環(huán)境差、灰塵多、噪音大等小事，絕大部分案件“均夠不上一般監(jiān)督范圍”，真正對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議和命令進(jìn)行監(jiān)督的很少。　

　　為了改變這種狀況，1953年部署的一系列試點(diǎn)工作、典型試驗(yàn)中，要求將一般監(jiān)督的重點(diǎn)，放在監(jiān)督各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法令的執(zhí)行和農(nóng)村基層組織的違法現(xiàn)象方面。在試點(diǎn)工作中，除向黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)反映情況外，還應(yīng)向主管機(jī)關(guān)提出糾正違法的建議。　

　　下面這一份建議書(shū)，是難得的歷史資料，由王桂五收集。當(dāng)時(shí)的情況是:廣東省陽(yáng)春縣人民檢察院發(fā)現(xiàn)縣人民委員會(huì)不按照法律規(guī)定的期限召開(kāi)人民代表大會(huì)，于是向縣人民委員會(huì)發(fā)出了建議書(shū)，要求加以糾正和改進(jìn)。　

　　陽(yáng)春縣人民委員會(huì):　

　　我院根據(jù)副檢察長(zhǎng)列席你會(huì)委員會(huì)初步所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)你會(huì)執(zhí)行《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》的情況依法進(jìn)行了檢查，經(jīng)檢查結(jié)果發(fā)現(xiàn)有下列問(wèn)題:　

　　1.陽(yáng)春縣第一屆人民代表大會(huì)于1954年6月27日召開(kāi)，至現(xiàn)在已兩年又兩個(gè)月，僅于1956年1月7日召開(kāi)了第二次會(huì)議。不執(zhí)行《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》第十條“省、直轄市、縣市、市轄區(qū)人民代表大會(huì)會(huì)議每年舉行二次”的規(guī)定�！�

　　2.陽(yáng)春縣人民委員會(huì)于1956年1月10日正式成立之后，于2月18日、7月16日、9月14日先后召開(kāi)三次委員會(huì)會(huì)議。不執(zhí)行《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》第二十九條“縣級(jí)以上人民委員會(huì)每月舉行一次”的規(guī)定�！�

　　……　

　　根據(jù)上述情況，我院按照《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第八條的規(guī)定，向你會(huì)提出建議書(shū)，要求你會(huì)采取措施，糾正和防止違法，以保證國(guó)家法律的貫徹執(zhí)行:　

　　1.你會(huì)今后應(yīng)該按照法律規(guī)定依時(shí)召開(kāi)縣人民代表大會(huì)會(huì)議和縣人民委員會(huì)議�！�

　　2.你會(huì)應(yīng)該組織所屬干部(包括區(qū)鄉(xiāng)干部)進(jìn)行一次法律學(xué)習(xí)。因?yàn)槟銜?huì)的決議、措施屢次發(fā)生違法與你會(huì)干部的法律知識(shí)不高有很大關(guān)系，必須通過(guò)學(xué)習(xí)使之提高，防止違法事件繼續(xù)發(fā)生�！�

　　3.你會(huì)會(huì)后作的決議、命令、措施，請(qǐng)抄送給我院一份。　

　　請(qǐng)你會(huì)依法召開(kāi)全體委員會(huì)議審查此建議書(shū)，開(kāi)會(huì)審查的日期應(yīng)該在接信后20天內(nèi)，具體時(shí)間和地點(diǎn)請(qǐng)通知我院派人員參加，并將處理結(jié)果書(shū)面答復(fù)我院�！�

　　……　

　　兼檢察長(zhǎng)　葉超 

　　副檢察長(zhǎng)　柯金水一九五六年九月二十日 

　　陽(yáng)春縣人民委員會(huì)接到縣檢察院的建議書(shū)后，召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行討論，并且提出糾正不按期召開(kāi)人大會(huì)議和委員會(huì)議的措施。廣東省人民檢察院將陽(yáng)春縣檢察院的建議書(shū)轉(zhuǎn)發(fā)全省各縣檢察院，要求各縣都進(jìn)行一次檢查�！�

　　1956年11月10日，《人民日?qǐng)?bào)》刊登《接受縣檢察院建議，陽(yáng)春縣糾正了不依期召開(kāi)人代會(huì)的現(xiàn)象》的報(bào)道，北京人民廣播電臺(tái)也作了廣播。不久，《南方日?qǐng)?bào)》報(bào)道了廣東全省各地糾正不按期召開(kāi)人代會(huì)的情況。 

　　C 一般監(jiān)督“備而待用” 

　　然而，僅僅時(shí)隔一年，類(lèi)似陽(yáng)春縣檢察院的做法卻受到了嚴(yán)厲的批判。從1957年的反右斗爭(zhēng)開(kāi)始，法律規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)受到了錯(cuò)誤的批判，一般監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、勞改監(jiān)督等被說(shuō)成是束縛專政手足，不利于對(duì)敵專政�！�

　　“監(jiān)督”二字成了忌諱，法律監(jiān)督變成禁區(qū)，甚至人民檢察院后來(lái)也被砸爛了。　

　　在這樣的社會(huì)環(huán)境中，老檢察人的個(gè)人命運(yùn)也跌宕起伏，但他們中的一些人仍對(duì)一般監(jiān)督職能癡心不改，王桂五就是其中一位�！�

　　到了青海以后，他整日一言不發(fā)，心情非常壓抑。而讓他的心情“柳暗花明”甚至“興奮起來(lái)”的，是在青海遇到了可以說(shuō)明一般監(jiān)督工作必要性的“鮮活個(gè)案”———　

　　青海省委在檢查省委常委、主管政法工作的副省長(zhǎng)薛克明同志的錯(cuò)誤時(shí)，發(fā)現(xiàn)在他主持起草的文件、報(bào)告和講話中，有500余條是違反中央的政策、法令的。其中非常典型的是，薛克明對(duì)中央提出的“少殺長(zhǎng)判”政策的解釋。他說(shuō)，少殺長(zhǎng)判就是判刑要以十五年為起點(diǎn)，以二十年為標(biāo)準(zhǔn)，以無(wú)期徒刑為界限。顯然，這是任意曲解黨和國(guó)家的政策，是對(duì)工作的瞎指揮。 

　　得到這個(gè)材料后，王桂五馬上行動(dòng)起來(lái):“我根據(jù)批判我時(shí)涉及的問(wèn)題以及我認(rèn)為需澄清的問(wèn)題，寫(xiě)了《對(duì)檢察工作的若干意見(jiàn)》，共計(jì)十個(gè)問(wèn)題，寄給了毛主席、周總理、少奇同志、彭真同志和高檢張鼎丞檢察長(zhǎng)。在這個(gè)意見(jiàn)中，我反映了薛克明的500條，并據(jù)此提出了應(yīng)該開(kāi)展一般監(jiān)督工作的意見(jiàn)�！薄�

　　薛克明的材料果然很有說(shuō)服力。很快，對(duì)王桂五的處分就撤銷(xiāo)了�！�

　　但是，總體說(shuō)來(lái)，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，不少人認(rèn)為一般監(jiān)督并不適合中國(guó)的司法實(shí)際。劉少奇、彭真曾指示檢察機(jī)關(guān)可以不做一般監(jiān)督工作，但要保留一般監(jiān)督職權(quán)，“備而待用”�！�

　　經(jīng)請(qǐng)示中央不搞一般監(jiān)督后，法律監(jiān)督的范圍被總結(jié)為“一方面是進(jìn)行偵查、批捕、起訴、出庭支持公訴;另一方面是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法行為實(shí)行監(jiān)督”(《1958年以來(lái)檢察工作基本總結(jié)》。徐益初:實(shí)踐中探索中國(guó)特色的檢察制度)。 

　　D 法律監(jiān)督突出重心 

　　“鑒于同各種違法亂紀(jì)行為作斗爭(zhēng)的極大重要性，憲法修改草案規(guī)定設(shè)置人民檢察院�！�1978年3月，葉劍英在《關(guān)于修改憲法的報(bào)告》中，向參加五屆全國(guó)人大一次會(huì)議的代表們解釋了設(shè)置檢察機(jī)關(guān)的意義。當(dāng)代中國(guó)檢察制度由此掀開(kāi)了嶄新的一頁(yè)�！�

　　但是，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位，一直存有爭(zhēng)議。對(duì)此，《人民檢察院組織法》如何擺布?當(dāng)時(shí)有兩種意見(jiàn):一種意見(jiàn)認(rèn)為人民檢察院是國(guó)家的檢察機(jī)關(guān);另一種意見(jiàn)希望規(guī)定為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。彭真在聽(tīng)取全國(guó)人大法工委匯報(bào)后，表態(tài)同意第二種意見(jiàn)�！�

　　1979年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議期間，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)主任的彭真在《關(guān)于七個(gè)法律草案的說(shuō)明》中提出，“列寧在十月革命后，曾堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)是維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。我們的檢察院組織法運(yùn)用列寧這一指導(dǎo)思想，確定檢察院的性質(zhì)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。隨后在本次會(huì)議上通過(guò)的《人民檢察院組織法》，第一次明確規(guī)定人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。1982年通過(guò)的《憲法》，進(jìn)一步確立了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位�！�

　　在檢察業(yè)務(wù)工作上，《人民檢察院組織法》草稿中曾保留過(guò)一般監(jiān)督和民事訴訟監(jiān)督條款，認(rèn)為可作為刑事檢察的對(duì)稱———非刑事檢察。但后來(lái)都被刪去了。按照憲法規(guī)定，凡對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法開(kāi)展的一般監(jiān)督由權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)，而司法監(jiān)督權(quán)則由全國(guó)人大授權(quán)檢察機(jī)關(guān)行使。所以，憲法在規(guī)定人大的職權(quán)時(shí)，盡量避免使用法律監(jiān)督用語(yǔ)，而將這一詞匯獨(dú)獨(dú)留給了檢察機(jī)關(guān)，這與它對(duì)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是一脈相承的�！�

　　“備而待用”的一般監(jiān)督正式取消后，盡管《人民檢察院組織法》仍保留了檢察機(jī)關(guān)負(fù)有“對(duì)于叛國(guó)案、分裂國(guó)家案以及嚴(yán)重破壞國(guó)家的政策、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)”的規(guī)定，但實(shí)踐中已是鮮有運(yùn)用。　

　　檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能、范圍一直在調(diào)整。除了1996年修改后的《刑事訴訟法》第八條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟活動(dòng)開(kāi)展法律監(jiān)督外，1982年試行、1991年通過(guò)、2007年10月修正的《民事訴訟法》第十四條規(guī)定，人民檢察院對(duì)人民法院的民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督;1989年4月通過(guò)的《行政訴訟法》第六十四條賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督權(quán)。此外，1979年11月通過(guò)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第五條規(guī)定:“人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督”;1990年頒布的《看守所條例》第八條規(guī)定:“看守所的監(jiān)管活動(dòng)受人民檢察院的法律監(jiān)督”;1994年通過(guò)的《監(jiān)獄法》第六條規(guī)定:“人民檢察院對(duì)監(jiān)獄執(zhí)行刑罰的活動(dòng)是否合法，依法實(shí)行監(jiān)督”;1995年通過(guò)的《人民警察法》第四十二條規(guī)定:“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督”……這些規(guī)定共同形成了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的完整體系�！�

　　如何認(rèn)識(shí)我國(guó)法律監(jiān)督的流變過(guò)程?學(xué)者甄貞等在其編著的《法律監(jiān)督原論》一書(shū)中認(rèn)為，雖然國(guó)家憲政文件幾經(jīng)修改，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍也隨之經(jīng)歷了多次調(diào)整，比如從借鑒蘇聯(lián)的“一般監(jiān)督十司法監(jiān)督”模式，到由“司法監(jiān)督”縮限為“犯罪監(jiān)督”，再?gòu)摹胺缸锉O(jiān)督”發(fā)展到“訴訟監(jiān)督”等幾種模式，但檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)從建國(guó)初到現(xiàn)在一直沒(méi)變，只是其外延在不同時(shí)期存在不同的差異。而且這種隨著社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)而變化的情況，今后還會(huì)發(fā)生。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)實(shí)，抓住守法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督和訴訟監(jiān)督三個(gè)領(lǐng)域發(fā)展法律監(jiān)督�！�

　　這番分析，對(duì)于我們梳理歷史視野下的法律監(jiān)督，不無(wú)裨益。　

　　(感謝王麗麗對(duì)本文的貢獻(xiàn)。參考資料:《王桂五論檢察》、《中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度》、《法律監(jiān)督原論》、《人民檢察史》畫(huà)冊(cè))