2011年5月17日,北京市檢察院民事、行政檢察專家咨詢委員會正式成立,北京市檢察院檢察長慕平(右)向35位該院聘請的專家咨詢委員會委員頒發(fā)了聘書。 本報記者趙曉星　 通訊員張旭攝 

　　法律監(jiān)督是憲法和法律賦予檢察機關(guān)的神圣職責。檢察機關(guān)對于偵查活動、刑事審判的監(jiān)督相對完備,而對于民事審判與行政訴訟的監(jiān)督、民事執(zhí)行活動的監(jiān)督、刑事立案的監(jiān)督以及對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為的監(jiān)督,則相對薄弱。隨著2011年司法改革深入推進,各個監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)得到進一步完善,取得較大實效。 

　　民行檢察監(jiān)督:實踐探索取得成效 

　　為進一步落實民事訴訟法和行政訴訟法中有關(guān)檢察監(jiān)督的規(guī)定,解決民事、行政訴訟中存在的問題,中央確定了“完善檢察機關(guān)對民事、行政訴訟實施法律監(jiān)督的范圍和程序”的改革任務(wù)。2011年3月最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》(下稱《若干意見》),明確了人民檢察院對民事審判活動與行政訴訟監(jiān)督的范圍,豐富了監(jiān)督手段,規(guī)范了監(jiān)督程序�！�

　　——落實民事訴訟法總則要求,針對不適用再審程序的違法情形進行監(jiān)督�！�

　　高檢院民行廳相關(guān)負責人指出,《若干意見》第九條的規(guī)定為重要條款之一,即“人民法院的審判活動有本意見第五條、第六條以外違反法律規(guī)定情形,不適用再審程序的,人民檢察院應(yīng)當向人民法院提出檢察建議……”　

　　“并非所有的判決、裁定都可以申請再審,如當事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的解除婚姻關(guān)系的判決,不得申請再審。《若干意見》第九條規(guī)定以檢察建議方式監(jiān)督無法以抗訴方式進行檢察監(jiān)督的違反法律規(guī)定情形,對拓展民行檢察監(jiān)督范圍具有重要意義�！痹撠撠熑酥赋��！�

　　山東省檢察機關(guān)運用檢察建議的方式取得了監(jiān)督實效。2010年9月至2011年底,山東省檢察機關(guān)監(jiān)督糾正訴訟違法情形案件325件。該省日照市嵐山區(qū)檢察院運用檢察建議監(jiān)督糾正法院不予立案的44件環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案件,幫助果農(nóng)得到賠償款50萬元�！�

　　——《若干意見》解讀,應(yīng)以監(jiān)督糾正違法為主要目的�！�

　　理解《若干意見》,要首先明確民行檢察的功能。檢察機關(guān)所關(guān)注的內(nèi)容不是訴訟當事人權(quán)利的確認、恢復(fù)與補償,而是對審判過程中的違法情形進行追查和監(jiān)督糾正。司法機關(guān)保護權(quán)利的基本方法有二,一是查處違法,二是權(quán)利救濟,前者針對違法者,后者針對受害人。審判程序的保護方法是權(quán)利救濟,檢察程序的保護方法是追查和監(jiān)督糾正違法;保護權(quán)利方式的不同,正是審判權(quán)與檢察權(quán)的差別所在�！�

　　《若干意見》出臺一年以來,對于《若干意見》的誤讀現(xiàn)象亦有發(fā)生,針對學術(shù)界和實務(wù)部門中一些誤讀觀點,高檢院民行廳相關(guān)負責人對有爭議的《若干意見》第三條、第六條、第八條作出解讀�！�

　　《若干意見》第三條、第六條將“損害國家利益、社會公共利益”作為調(diào)查條件、抗訴條件,因為“國家利益、社會公共利益”概念的模糊性,就產(chǎn)生了在實務(wù)中如何理解和適用的操作問題。該負責人指出,檢察機關(guān)作為司法機關(guān),只能依法辦案,不能有法律之外的其他標準。法律是國家意志、人民意志的體現(xiàn),是國家利益、社會公共利益和公民合法權(quán)益的體現(xiàn),違法行為不但侵害了公民的合法權(quán)益,也同時損害了這一法律秩序中的國家利益和社會公共利益。因此,在民事檢察和行政檢察中,只要審判活動涉嫌違法就是“可能損害國家利益、社會公共利益”,這一判斷標準與檢察機關(guān)監(jiān)督糾正違法的法律監(jiān)督職責相符,也與檢察機關(guān)維護國家法律統(tǒng)一正確實施、維護法制權(quán)威的目的相符。　

　　《若干意見》第八條規(guī)定,“人民法院裁定駁回再審申請后,當事人又向人民檢察院申訴的,人民檢察院對駁回再審申請的裁定不應(yīng)當提出抗訴。人民檢察院經(jīng)審查認為原生效判決、裁定、調(diào)解符合抗訴條件的,應(yīng)當提出抗訴。人民法院經(jīng)審理查明,抗訴事由與被駁回的當事人申請再審事由實質(zhì)相同的,可以判決維持原判�！庇杏^點認為,這里雖然明確了抗訴的對象是原生效裁判,但是如果法院可以按最后一句話作為理由維持原判,本條規(guī)定的抗訴也就基本上無意義了�！�

　　“所有的抗訴案件,在邏輯上都至少有維持、改判、發(fā)還重審、調(diào)解等四種可能,因此這里規(guī)定‘可以判決維持原判’或者‘可以改判’都是有道理的。關(guān)鍵在于,對于改判、維持原判和發(fā)還重審的法定條件,民事訴訟法第一百五十三條已有明確規(guī)定,人民法院應(yīng)當嚴格按照法定條件決定是否改判、發(fā)還重審;如果法律規(guī)定應(yīng)當改判的卻維持原判,就應(yīng)當啟動相應(yīng)的監(jiān)督程序追究違法者的責任。”該負責人解釋說�！�

　　民事執(zhí)行監(jiān)督:著力加強“對事監(jiān)督”　

　　近年來,涉訴民商案件大量涌現(xiàn),民事執(zhí)行活動也隨之增多,人民群眾要求檢察機關(guān)加大民事執(zhí)行監(jiān)督力度的呼聲很高,加強民事執(zhí)行法律監(jiān)督已成為不容忽視的課題。2011年3月,“兩高”會簽了《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》(下稱《通知》),就開展民事執(zhí)行監(jiān)督試點的范圍、方式和程序達成共識�！�

　　——民事執(zhí)行監(jiān)督取得實效。隨著民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度在各地試點的開展,有效避免了違法執(zhí)行、濫用職權(quán)、怠于行使職權(quán)等行為的發(fā)生,使執(zhí)行真正落到實處,生效的法律文書得以最終執(zhí)行,也取得了法院系統(tǒng)的贊同聲音�！�

　　例如,《通知》出臺后,山東省檢察機關(guān)嚴格遵照規(guī)定程序和監(jiān)督權(quán)限開展監(jiān)督,2010年9月至2011年底,全省共辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件766件。　

　　湖北省檢察機關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督亦取得較大實效,如武漢市蔡甸區(qū)檢察院通過調(diào)查查明蔡甸區(qū)法院在審理民事案件中存在審判組織違法的問題,對已掌握的20起案件區(qū)分不同情況發(fā)出了糾正違法通知書、再審檢察建議或提請上級院抗訴,促使法院及時進行了同類問題的清查,對清查出的175起案件進行了整改或糾正�！�

　　——《通知》以對事監(jiān)督為主要內(nèi)容。司法實踐中,各試點單位對于《通知》規(guī)定的監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督途徑等,亦存在不同理解。對此,高檢院民行廳相關(guān)負責人作出解讀�！�

　　該負責人指出,檢察監(jiān)督分為對人監(jiān)督與對事監(jiān)督兩方面,對人的監(jiān)督是指對法院審判人員、執(zhí)行人員職務(wù)違法犯罪行為的監(jiān)督;對事的監(jiān)督是指對法院的審判、執(zhí)行活動進行監(jiān)督,包括監(jiān)督法院裁判在認定事實、適用法律和遵守程序上是否合法,其裁判的作出是否適用客觀性標準等�！锻ㄖ�》主要立足對事的監(jiān)督,因此不能孤立、割裂式地進行理解,而應(yīng)結(jié)合其他相關(guān)司法解釋,共同指導(dǎo)民事執(zhí)行監(jiān)督工作�！�

　　就監(jiān)督范圍而言,《通知》第二條僅限于“對事的監(jiān)督”,并未將“對人的監(jiān)督”納入其中�！皟筛呷�部”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》中既有對人的監(jiān)督又有對事的監(jiān)督,可與《通知》互為補充�！�

　　就監(jiān)督方式而言,執(zhí)行活動存在違法情況,主要因為未依法嚴格按照判決、裁定執(zhí)行,并非判決、裁定本身存在錯誤,因此不宜以抗訴方式進行監(jiān)督,應(yīng)以檢察建議的方式督促執(zhí)行活動依法進行。　

　　就監(jiān)督途徑而言,依當事人、利害關(guān)系人的申請是重要途徑。實際上,《通知》第四條規(guī)定的基本內(nèi)容,是在法律另有規(guī)定的異議、申請復(fù)議或申訴程序時,引導(dǎo)當事人依法行使相應(yīng)權(quán)利。但是,當事人向人民法院申請權(quán)利救濟,與檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責,是兩個并行不悖的程序,人民檢察院在告知申訴人權(quán)利的同時,仍應(yīng)履行憲法第四十一條規(guī)定的職責,對于公民的申訴、控告或者檢舉“必須查清事實,負責處理”。　

　　刑事立案監(jiān)督:完善監(jiān)督范圍與工作機制　

　　根據(jù)中央關(guān)于深化司法體制和工作機制改革的部署,最高人民檢察院、公安部于2010年7月聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》(下稱《規(guī)定》),對刑事立案監(jiān)督工作中涉及檢察機關(guān)、公安機關(guān)工作關(guān)系的重大問題作了明確和細化。　

　　——《規(guī)定》實施一年多來效果顯著。《規(guī)定》的出臺是保障刑事偵查權(quán)正確行使的客觀需要和重要改革成果,對進一步強化刑事立案監(jiān)督工作,確保依法準確打擊犯罪,維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護社會公平正義,促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。據(jù)統(tǒng)計,2010年10月至2011年6月,全國檢察機關(guān)共受理監(jiān)督立案線索34695件,同比上升16.2%;要求公安機關(guān)說明不立案理由19556件,同比上升18.7%;通知公安機關(guān)立案1726件2284人,同比分別上升2%和30%;公安機關(guān)接通知后立案1562件2041人,同比分別上升1.6%和2.1%;公安機關(guān)接通知后撤銷案件204件,同比上升了45.7%。　

　　——建立刑事案件信息通報制度。例如,2010年11月,江蘇省鹽城市鹽都區(qū)檢察院根據(jù)規(guī)定與區(qū)公安局聯(lián)合制定了刑事案件信息通報制度。制度要求,公安機關(guān)每月20日前,向檢察院通報該月刑事案件發(fā)案、報案、立案、破案情況。得到以上信息后,該院及時加以分析,適時派員介入,引導(dǎo)偵查取證,對公安機關(guān)進行有效的立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督�！�

　　——明確對不應(yīng)當立案而立案進行監(jiān)督。2011年3月召開的十一屆全國人大四次會議上,國家森、傅延華等代表在議案中寫道,1996年刑事訴訟法第八十七條賦予了檢察機關(guān)立案監(jiān)督權(quán),對于公安機關(guān)應(yīng)當立案偵查而不立案偵查的案件,檢察院有權(quán)要求公安機關(guān)立案偵查。但是,對于公安機關(guān)不應(yīng)當立案而立案的行為,則缺乏相應(yīng)法律條文約束。 

　　《規(guī)定》出臺后,一定程度上彌補了對不應(yīng)當立案而立案進行監(jiān)督的法律空白。如四川省大竹縣檢察院于2011年1月在審查批捕李某、潘某涉嫌開設(shè)賭場罪一案中,發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)對在場的劉某等9名賭博人員以涉嫌賭博罪立案偵查,并采取刑事拘留強制措施,在收取嫌疑人保證金后變更為取保候?qū)?且未提請批捕。該院審查后認為劉某等9名賭博人員的行為不構(gòu)成賭博罪,不應(yīng)當追究刑事責任,遂向大竹縣公安局發(fā)出了《要求說明立案理由通知書》,大竹縣公安局接到該通知后,依法對劉某等9人賭博案作出撤銷案件決定和撤銷取保候?qū)彌Q定并退還保證金1萬元�！�

　　防范訴訟活動中的瀆職行為:重點強化法律監(jiān)督　

　　2010年7月“兩高三部”聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》(下稱《若干規(guī)定》),對檢察機關(guān)忠實履行法律監(jiān)督職責,加強對司法過程中的瀆職行為的監(jiān)督,維護司法公正具有重要意義�！度舾梢�(guī)定》施行一年多以來,在糾正違法、維護公正方面顯示了重要作用。　

　　——各地檢察機關(guān)廣泛開展對《若干規(guī)定》的深入學習活動。為了搞好學習,各地采取了豐富的形式。如湖北省檢察院將對《若干規(guī)定》的理解、適用作為了全省偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所、民行處(科)長和業(yè)務(wù)骨干培訓(xùn)的重要內(nèi)容,邀請學者和檢察業(yè)務(wù)專家就法律監(jiān)督調(diào)查進行集中授課,并組織開展了一系列理論研究活動。　

　　——多地針對《若干規(guī)定》專門制定實施細則或納入了地方人大決議。如湖北省建議當?shù)厥〖壢舜蟪Ｎ瘯�在《關(guān)于加強人民檢察院對訴訟活動法律監(jiān)督工作的決議》中吸收《若干規(guī)定》的主要內(nèi)容,有效落實《若干規(guī)定》的實踐效力�！�

　　——建立健全內(nèi)部、外部工作機制。如江西省檢察院制定了《關(guān)于加強和規(guī)范延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的實施意見》,在農(nóng)村、社區(qū)設(shè)立派出檢察室34個、檢察工作站和聯(lián)系點300多個,依托“室、站、員”體系收集了訴訟監(jiān)督線索258件�！�

　　——監(jiān)督效果初步顯現(xiàn)。一是對訴訟中瀆職行為的監(jiān)督范圍得到擴展。如廣西區(qū)檢察院要求該區(qū)各級民行檢察部門要著力做好抗訴與再審檢察建議的有機結(jié)合,糾正錯誤裁判與糾正違法行為的有機結(jié)合,辦理民行申訴案件與發(fā)現(xiàn)、移送司法不公背后的職務(wù)犯罪線索的有機結(jié)合。二是調(diào)查違法、建議更換辦案人等措施得到初步運用。如北京市檢察院運用調(diào)查違法和建議更換辦案人等《若干規(guī)定》明確的新措施成功辦理了一起案件。該案辦理中,公安機關(guān)高度重視,指定專門人員進行核查并召開會議探討,決定偵查人員劉某對趙某合同詐騙一案進行回避,另行指派其他人員補充偵查,并就此向檢察機關(guān)進行了意見反饋。三是促進了司法人員的公正廉潔執(zhí)法。通過進一步開展對訴訟中司法工作人員涉嫌瀆職行為的調(diào)查,盡早發(fā)現(xiàn)、糾正了訴訟中存在的違法行為,將可能發(fā)生的問題消滅在萌芽狀態(tài),促進了有關(guān)司法機關(guān)糾正錯誤,加強管理。