【內(nèi)容摘要】自檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建以來，派出檢察室作為新中國檢察史上的一種新生事物經(jīng)歷了初始建立、發(fā)展擴(kuò)張、整頓和停滯、嚴(yán)格控制、重新探索等幾個(gè)階段。作為推動(dòng)三項(xiàng)重點(diǎn)工作的一項(xiàng)重要檢察制度，派出檢察室首先應(yīng)完善法律層面的缺陷，其次必須樹立正確的發(fā)展方向，積極、慎重、穩(wěn)妥發(fā)展。 

　　【關(guān)鍵詞】歷史發(fā)展  現(xiàn)實(shí)必要性  法律缺陷  發(fā)展方向 

　　2010年，最高檢察院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》，就延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉工作作出統(tǒng)一規(guī)范，要求通過積極實(shí)踐與探索，把法律監(jiān)督的觸角延伸到基層，實(shí)現(xiàn)檢察工作重心下移，切實(shí)暢通群眾訴求渠道，推動(dòng)三項(xiàng)重點(diǎn)工作深入開展，促進(jìn)依法行政和公正司法。而完善派出檢察室建設(shè)并發(fā)揮其功能作用，則是基層檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角，貫徹落實(shí)高檢院指導(dǎo)意見的重要措施之一。本文通過對派出檢察室的歷史發(fā)展、現(xiàn)實(shí)意義、法律缺陷及發(fā)展方向作一簡要探討，藉此推動(dòng)我國檢察機(jī)關(guān)派出檢察室建設(shè)規(guī)范、有序開展。 

　　一、派出檢察室的歷史發(fā)展 

　　1979年隨著檢察機(jī)關(guān)的恢復(fù)重建，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸檢察職能迅速引起檢察機(jī)關(guān)的重視。從1982年開始，檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集、交通便利的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。為規(guī)范和推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的建設(shè)，高檢院于l989年l2月頒布了《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察[1]室工作條例(試行)》。經(jīng)過兩年多的探索，檢察機(jī)關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作取得比較大的成效，到1993年，“全國已在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置檢察室1020個(gè)，設(shè)置稅務(wù)檢察室2613個(gè)。這些派出的基層檢察室對加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與公安、法院配套辦案，聯(lián)系群眾，反映信息，發(fā)揮了重要作用�！盵1]因此，高檢院于1993年4月又頒布了《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》，進(jìn)一步促進(jìn)了派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的發(fā)展。 

　　但實(shí)踐中，全國各地不僅大規(guī)模地派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，同時(shí)還建立了除稅務(wù)檢察室外各種派駐其他單位甚至企業(yè)的的檢察室，而這些檢察室“設(shè)置的范圍過寬、過濫；管理工作薄弱；檢察室工作人員專業(yè)水平低，不能充分發(fā)揮檢察職能作用”，因此高檢院于l993年7月下發(fā)了整頓檢察室的通知，要求除派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室、稅務(wù)檢察室之外的其它各類檢察室予以撤銷，但對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的建設(shè)仍予以鼓勵(lì)，通知指出：“重點(diǎn)發(fā)展派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室�！�…各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要繼續(xù)把設(shè)置和發(fā)展派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室作為加強(qiáng)基層人民檢察院建設(shè)的一項(xiàng)重要工作來抓，編制在50人以上的基層檢察院，以及有條件的地方，可根據(jù)需要多設(shè)一些�！盵2]全國各地派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的建設(shè)得到了進(jìn)一步發(fā)展。 

　　修訂后的刑事訴訟法對案件偵查管轄進(jìn)行了調(diào)整，包括涉稅犯罪案件等一批普通經(jīng)濟(jì)犯罪案件轉(zhuǎn)由公安機(jī)關(guān)管轄，檢察機(jī)關(guān)不再直接受理。根據(jù)這一案件偵查管轄范圍的變化，l997年9月高檢院、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)有關(guān)文件，撤銷了稅務(wù)檢察機(jī)構(gòu)。 

　　從l998年2月開始，全國政法機(jī)關(guān)開展了歷時(shí)近一年的集中教育整頓活動(dòng)。在此期間，各地開始對檢察室設(shè)置的 

　　必要性進(jìn)行反思。高檢院于1998年發(fā)出通知，通知要求：[2]“對最高人民檢察院明令撤銷的稅務(wù)檢察室和設(shè)置在行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的檢察室，以及偵查工作點(diǎn)等，尚未撤銷或變相存在的，在1998年7月1日之前必須全部撤銷。暫不新設(shè)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，對現(xiàn)有派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室中的非檢察機(jī)關(guān)編制人員，要做好工作，予以清退”。[1]盡管高檢院文件沒有明令撤銷派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，但在教育整頓期間，全國大部分派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室被撤銷。 

　　2001年至2005年，各地檢察院機(jī)關(guān)再也沒有新設(shè)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，并相繼撤消了一些檢察室，但現(xiàn)存的派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的問題仍然存在。2001年3月中共中央明確要求：“調(diào)整派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)置。為有利于法律監(jiān)督，兼顧工作效率，各地要根據(jù)實(shí)際情況，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室布局，作用不大的，予以撤銷；確需設(shè)置的，由省級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，報(bào)最高人民檢察院備案”。一些省市自治區(qū)據(jù)此重新批準(zhǔn)設(shè)置了少量派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。 

　　近年來，高檢院先后下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)<中央政法委關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見>的實(shí)施意見》、《2009—2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》等一系列文件后，各地檢察機(jī)關(guān)對派出檢察室的設(shè)置和發(fā)展日益重視，有選擇地開展部分試點(diǎn)工作，并進(jìn)行了一些行之有效的探索，派出檢察室建設(shè)又逐漸走上恢復(fù)和完善的道路。海南省率先在全省范圍內(nèi)全面開展基層檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作。近3年來，我省宜春市檢察機(jī)關(guān)積極探索，不斷創(chuàng)新，在全市設(shè)立14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，派出60名檢察官“下沉”到農(nóng)村一線，與基層群眾“零距離接觸”，逐步形成了法律監(jiān)督崗、矛盾排除崗、預(yù)防服務(wù)崗“三崗聯(lián)動(dòng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室全新模式。 

　　二、派出檢察室存在的現(xiàn)實(shí)意義 

　　1、派出檢察室的存在有利于化解農(nóng)村社會(huì)矛盾。近年來，我國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)如火如荼的進(jìn)行著。但與此同時(shí)，農(nóng)村的社會(huì)問題紛繁復(fù)雜，尤其是因鄰里糾紛引起的故意傷害、放火、投毒案件不斷增多，農(nóng)村的刑事犯罪發(fā)案率呈不斷上升趨勢。對于此類因鄰里糾紛引發(fā)的案件如果處理欠妥，很有可能導(dǎo)致矛盾的進(jìn)一步升級(jí)，進(jìn)而造成社會(huì)的不穩(wěn)定。因此，如何化解農(nóng)村的社會(huì)矛盾應(yīng)當(dāng)引起司法機(jī)關(guān)乃至全社會(huì)的高度重視。作為檢察機(jī)關(guān)而言，派駐農(nóng)村的檢察室在其中可以發(fā)揮極大的作用。當(dāng)矛盾處于萌芽狀態(tài)時(shí)，檢察室可以積極配合有關(guān)基層組織努力做好平息工作，把矛盾消除在最原始狀態(tài)。當(dāng)矛盾已經(jīng)引發(fā)刑事案件時(shí)，檢察室應(yīng)當(dāng)積極配合公訴部門努力做好刑事和解工作，盡可能避免雙方矛盾的升級(jí)。當(dāng)刑事案件已經(jīng)判決后，檢察室應(yīng)解決好雙方的仇恨心理以及對司法機(jī)關(guān)的對立情緒，努力做好善后工作，盡可能恢復(fù)被破壞的社會(huì)關(guān)系。 

　　2、派出檢察室的存在有利于延伸檢察監(jiān)督視角。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其法律監(jiān)督是一種全面的監(jiān)督，其監(jiān)督的視角理應(yīng)包括農(nóng)村在內(nèi)。因此，對于農(nóng)村等基層組織的管理活動(dòng)，尤其是管理活動(dòng)是否依法進(jìn)行、是否損害國家、社會(huì)的利益、是否侵犯其他公民的合法利益，檢察機(jī)關(guān)均應(yīng)具有監(jiān)督意識(shí)，不應(yīng)成為檢察監(jiān)督的盲點(diǎn)。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，最直接的目的就是把檢察機(jī)關(guān)的工作窗口前移，及時(shí)了解社情民意，從而彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)在農(nóng)村開展法律監(jiān)督呈現(xiàn)相對薄弱的短板。 

　　3、派出檢察室的存在有利于查處農(nóng)村職務(wù)犯罪。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部貪污挪用集體土地補(bǔ)償款、侵吞國家惠農(nóng)資金等職務(wù)犯罪現(xiàn)象屢見不鮮，各種涉農(nóng)犯罪得不到及時(shí)有效查處，農(nóng)民權(quán)益得不到及時(shí)有效保障。在這種形勢下，迫切需要檢察機(jī)關(guān)提供有效的法律服務(wù)和法律保護(hù)，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向充滿生機(jī)活力的方向發(fā)展。派出檢察室可以積極參與農(nóng)村社會(huì)治安的綜合治理，接受群眾的舉報(bào)和申訴，查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪，協(xié)助轄區(qū)內(nèi)黨委、政府及有關(guān)部門妥善處理影響農(nóng)村穩(wěn)定的突發(fā)事件，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)保駕護(hù)航。 

　　三、派出檢察室制度的法律缺陷 

　　縱觀我國檢察機(jī)關(guān)派出檢察室的歷史發(fā)展，我們可以看出派出檢察室的存在具有憲法和法律依據(jù)�！稇椃ā返�129條和130條規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院的組織機(jī)構(gòu)形式由法律規(guī)定�！度嗣駲z察組織法》第2條規(guī)定：“如果省一級(jí)人民檢察院或者縣級(jí)人民檢察院根據(jù)需要經(jīng)過人大常委會(huì)批準(zhǔn)可以在工礦區(qū)，農(nóng)墾區(qū)或者林區(qū)等建立派駐機(jī)構(gòu)”。這一規(guī)定，從狹義上來說，是一種點(diǎn)面結(jié)合的體制，縣級(jí)人民檢察院總領(lǐng)全區(qū)域，農(nóng)墾、工礦、林區(qū)作為點(diǎn)來補(bǔ)充。從廣義來上來說，追溯立法的本義，其中規(guī)定的“等”應(yīng)作廣義的解釋，同時(shí)第2條規(guī)定中還有“根據(jù)需要”的前置性設(shè)定，因而設(shè)置派出檢察室符合立法精神，具有憲法和法律依據(jù)。 

　　在現(xiàn)有的基層司法機(jī)構(gòu)體系中，有關(guān)基層人民法庭、公安派出所的設(shè)置及其職能的法律依據(jù)比較明確，而關(guān)于檢察室的不夠明確且缺位現(xiàn)象突出。既然我國憲法第135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律�！备鶕�(jù)該條文，應(yīng)該從組織上保證公、檢、法等機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、配合制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層檢察機(jī)構(gòu)的缺失顯然是不妥當(dāng)?shù)�。更為�?yán)重的是，檢察室在人民檢察院組織法中也未予規(guī)定，是導(dǎo)致檢察室自身地位不確定的一個(gè)重要原因：《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》作為最高檢察機(jī)關(guān)頒行的“內(nèi)部”文件，相對于人民法院組織法和《公安派出所組織條例》等法律規(guī)范而言，其效力明顯存在差別；鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室只能長期根據(jù)“內(nèi)部工作規(guī)定”探索性地開展工作，機(jī)構(gòu)設(shè)立及工作職能均缺乏法律依據(jù)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作中的最大問題和困難，也直接導(dǎo)致部分基層檢察院具備設(shè)置檢察室的條件，因法律依據(jù)不足而難以實(shí)施。 

　　四、派出檢察室的發(fā)展方向 

　　1、辯證認(rèn)識(shí)派出檢察室的發(fā)展過程 

　　延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉工作，是推進(jìn)派出檢察室建設(shè)規(guī)范、健康發(fā)展的重要思想源泉，我們既要總結(jié)和發(fā)揚(yáng)實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，又要汲取和借鑒以往的教訓(xùn)；既要在改革中發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范，又要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際具體對待，不搞一刀切，確實(shí)需要設(shè)立的要及時(shí)設(shè)立，不需要或可設(shè)可不設(shè)的地方可以暫時(shí)不設(shè)，等時(shí)間成熟再設(shè)也來遲，切忌不可盲目設(shè)立。要通過延伸法律監(jiān)督觸角，為加強(qiáng)基層檢察工作、推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作落實(shí)提供堅(jiān)強(qiáng)的保障。 

　　2、因時(shí)因事慎重穩(wěn)妥推進(jìn) 

　　在現(xiàn)階段派出檢察室法律地位不明確的情況下，派出檢察室的建設(shè)必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，慎重穩(wěn)妥，做到成熟一個(gè)，設(shè)立一個(gè)，搞好一個(gè)，在試點(diǎn)之后，要做好理論研究、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)工作，將成熟的工作思路、方法、機(jī)制進(jìn)一步在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中推行開來。派出檢察室的歷史發(fā)展告訴我們：檢察室不能濫設(shè)，檢察室的權(quán)利不得濫用，否則，是對檢察權(quán)的不當(dāng)行使，有損檢察機(jī)關(guān)直至司法機(jī)關(guān)的形象。 

　　3、明確職能，合理定位 

　　派出檢察室必須堅(jiān)持依法進(jìn)行和強(qiáng)化職能的基本原則，做到在檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)配置職責(zé)任務(wù)，制定工作規(guī)范，確保各項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)都有章可循。在重大問題上，需要建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人民法庭及公安派出所等的聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)真正能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益。建設(shè)派出檢察室必須堅(jiān)持因地制宜的原則，要量力而行，充分考慮基層檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有人力、物力、財(cái)力和基層當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境、群眾認(rèn)可程度等多方面因素，既要全面覆蓋派出檢察室應(yīng)具有的基本職能，又要重點(diǎn)突出，針對當(dāng)?shù)氐膶?shí)際特點(diǎn)重點(diǎn)做好某一項(xiàng)或幾項(xiàng)的工作。 

　　4、規(guī)范管理，有所創(chuàng)新 

　　第一，派出檢察室的設(shè)立、更名和撤銷，應(yīng)當(dāng)在取得當(dāng)?shù)鼐幹撇块T批準(zhǔn)的情況下，層報(bào)省級(jí)檢察院審批，嚴(yán)格規(guī)范審批制度，設(shè)立要有根有據(jù)。在管理上，派出院要像對待內(nèi)設(shè)科室一樣的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格要求規(guī)范派出檢察室及其所屬人員的管理，避免派出院與當(dāng)?shù)攸h委政府相互推脫管理責(zé)任，造成對派出檢察室的脫管漏管現(xiàn)象發(fā)生。 

　　第二，嚴(yán)格人員配置，在人力不足的情況下，嚴(yán)禁聘請檢察系統(tǒng)以外的人員來行使檢察權(quán)，保證司法程序上的合法性是開展工作的前提。 

　　第三，檢察室不得自行處理信訪舉報(bào)案件線索，舉報(bào)線索要由派出院統(tǒng)一管理，屬派出檢察室處理范圍內(nèi)的，由派出院安排檢察室處理。堅(jiān)決杜絕派出檢察室演變成為獨(dú)立的、不受監(jiān)督的“檢察院”；堅(jiān)決杜絕派出檢察室不經(jīng)匯報(bào)私自接受舉報(bào)、進(jìn)行初查直至立案偵查，要強(qiáng)化派出檢察院對檢察室的監(jiān)督力度，并且這種監(jiān)督是全面的、全方位的監(jiān)督。 

　　第四，要將強(qiáng)化法律監(jiān)督工作與深入推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作有機(jī)結(jié)合，完善和推行在農(nóng)村、社區(qū)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，使檢察工作更好地深入基層、貼近群眾、服務(wù)社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。對于涉及刑事和解的刑事案件，派出檢察室可以配合偵查監(jiān)督、公訴部門了解當(dāng)事人的訴求、社會(huì)關(guān)注程度，有針對性地做好調(diào)解工作，可以監(jiān)督有關(guān)當(dāng)事人切實(shí)履行和解協(xié)議，定期回訪和解當(dāng)事雙方，了解其生活狀況，加害方的矯正表現(xiàn)，定期進(jìn)行法律輔導(dǎo)，確保刑事和解的社會(huì)效果與法律效果，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。對于社區(qū)矯正人員，派出檢察室可以配合有關(guān)部門做好監(jiān)督、矯正工作，同時(shí)對社區(qū)矯正的決定、運(yùn)作、社區(qū)矯正機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行職務(wù)、社區(qū)矯正對象的權(quán)利保障進(jìn)行檢察監(jiān)督，努力探索社會(huì)管理的新途徑、新方法。 

　　[1]引自高檢院檢察長劉復(fù)之《最高人民檢察院工作報(bào)告》——1993年3月22日在第八屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上。 

　　[2]引自《最高人民檢察院政治部關(guān)于整頓各類檢察室的通知》（1997年4月）。 

　　[1]引自《最高人民檢察院關(guān)予搞好組織整頓加強(qiáng)干部人事管理若干問題的通知》（高檢發(fā)[1998]13號(hào)）。